DDK'dan Kalkınma Ajansları raporu
"Türkiye'nin Kalkınma Ajansları Uygulamasının Değerlendirilmesi" hakkında hazırlanan 30/01/2014 tarih ve 2014/3 sayılı Araştırma ve İnceleme Raporu Özeti
Rapora ulaşmak için tıklayınız
Raporun sonuç bölümü şöyle;
Gerçekleştirilen araştırma ve inceleme çalışmaları kapsamında ulaşılan sonuçlara yukarıda maddeler halinde yer verilmekle birlikte;
Ekonomik, sosyal, kültürel ve coğrafi pek çok açıdan farklı karaktere sahip bölgeler için tek tip ajans modeli uygulamasının,
Kalkınma ajanslarının coğrafi sınırını ifade eden Düzey 2 bölgelerinin fonksiyonellik bakımından uygunluğu sorununun,
Mali destek fonksiyonunun ajansların hakim karakteri haline gelmesi şeklinde fonksiyonlardaki odak kaymasının,
Bölge planlamasının ve bölge planlaması için gerekli olan veri imkan ve kapasitesinin arzulanan seviyenin altında kalmasının,
Organlarının amaçlanan işlevleri yerine getirememesi, personel rejiminde 5449 sayılı Kanun'da öngörülen temel felsefeden uzaklaşılması, pek çok işlemde Kalkınma Bakanlığının önemli derecede belirleyici olması nedeniyle, kalkınma ajanslarının kuruluşundaki temel amaç ve felsefeden uzaklaşarak klasik kamu kurumuna dönüşme yakın tehdidi ile karşı karşıya bulunmasının
bölgesel gelişme açısından kalkınma ajansları için temel sorun alanları olduğu değerlendirilmektedir.
Bu değerlendirmeler çerçevesinde;
Her bölgenin kendine özgü sorunları, potansiyeli, gelişme öncelikleri bulunduğu, farklı sosyo-ekonomik özellikler sergilediği hususları dikkate alınarak ve 5449 sayılı Kanun'un Bakanlar Kuruluna verdiği yetkiler kullanılarak kalkınma ajanslarının teşkilat yapılarının, birimlerinin, büyüklüklerinin ve diğer yapısal özelliklerinin bölgeler itibariyle farklılaştırtmasına yönelik çalışmalar yapılması,
Kalkınma ajanslarının faaliyet bölgelerinin coğrafi sınırını oluşturan Düzey 2 bölgelerinin, oluşturulmasından itibaren geçen 12 yıllık süreç zarfında nüfus, ekonomik yapı, ulaşım altyapısı gibi pek çok alandaki değişmeler dikkate alınarak, bölgesel gelişme politikalarının uygulanması ve bölge planlaması açısından fonksiyonel bölge niteliğine sahip olacak şekilde gözden geçirilmesi,
Kuruluşunda kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek ve bölgedeki tarafların karar alma ve uygulama süreçlerine katılımını sağlamak misyonu temel alınmasına karşın, uygulamada mali destek sağlama fonksiyonunun kalkınma ajanslarının hakim karakteri haline gelmesi şeklindeki odak kaymasının ciddi bir şekilde analize tabi tutularak, ajansların temel amaçlarına ağırlık vermesini sağlayacak mekanizmaların hayata geçirilmesi,
Bölgesel gelişme politikalarının ve stratejilerinin oluşturulması, uygulamaya konulması ve izlenmesi açısından temel teşkil eden bölge planlaması konusundaki mevzuat açığı ve belirsizliklerin, yeterli, nitelikli, güncel veri temin edilmesinde yaşanan sıkıntıların ve planlama konusundaki tecrübe eksikliği ve yeterli insan kaynağı ihtiyacının giderilmesine yönelik somut adımlar atılması,
Kalkınma ajanslarının başta kalkınma kurulları olmak üzere organlarının işlevselliği sorunu, ajansların en güçlü yanı olan personel kalitesinin sürdürebilirliğinin ciddi tehdit altında olması ve yukarıda zikredilen fonksiyonlardaki odak kayması gibi hususlar birlikte değerlendirildiğinde; kalkınma ajansları uygulamasının kuruluş kanununda öngörülen amaç ve felsefesi ile olan uyumunun gittikçe azalması sonucunda nev'i şahsına münhasır yapılar olarak kurgulanan ajansların mali destekler ve bölge planlaması konusunda merkezin taşradaki aracı kurumu şeklinde algılanan, klasik kamu kurumuna dönüşme yakın tehdidine yönelik gerekli önlemlerin alınması
konularının kalkınma ajanslarının etkin ve verimli çalışması açısından öncelikli olarak değerlendirilmesi gereken alanlar olduğu düşünülmektedir.
Yukarıda özetlenen ve ayrıntıları Raporun Genel Değerlendirme ve Öneriler başlıklı On İkinci Bölümünde yer alan tespit ve önerilerin gereğinin Kalkınma Bakanlığı tarafından yapılmasını, diğer Bakanlık, kurum ve kuruluşları ilgilendiren hususların da anılan Bakanlıkça koordinatör olarak izlenmesini/sonuçlandırılmasını ve Raporun birer örneğinin Kalkınma Bakanlığı tarafından 26 Kalkınma Ajansı, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı, Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlıkları ile Kalkınma Bakanlığınca gerekli görülen diğer kurum ve kuruluşlara ulaştırılmasını teminen işbu Raporun Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanun'un 6. maddesi uyarınca Başbakanlığa gönderilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
-DDK raporundan:
-"Uygulamada mali destek sağlama fonksiyonunun ajansların baskın karakteri haline geldiği görülmektedir. En temel fonksiyon olması gereken işbirliğini geliştirme ve koordinasyon sağlama fonksiyonu ile bu fonksiyonun önemli bir aracı olan bölgesel planlama ve program yapma fonksiyonunun arzulanan düzeyde olmadığı anlaşılmıştır"
-"Bu nedenle, ajansların mali destek fonksiyonu ile öne çıkan ve bazen 'hibe dağıtan' birimler olarak nitelendirilmesine neden olan yapısının sorgulanması gerektiği düşünülmektedir. Ajansların kuruluşundaki temel amaç olan işbirliğini geliştirme ve koordinasyon sağlama fonksiyonunun etkin şekilde uygulanması için çalışmalar yapılmalıdır"
-"Kalkınma ajansları tüm unsurları ile tek tip olarak örgütlenmiştir. Bu durum, bölgesel gelişme teorisi ve uygulamaları ile uyumlu değildir. Bu uyumsuzluk bölgesel gelişme politikalarının başarısını etkileyen önemli bir unsurdur"
-"Yönetim kurullarının ara kararlar veren, etkisi ve yetkisi tartışmalı bir organ görüntüsünden çıkarılarak, bölgenin gelişmesine ilişkin kararlar alabilen ve aldığı kararların sonuç ve etkilerinden de doğrudan sorumlu tutulabilen yapılara dönüştürülmesi için gerekli adımlar atılmalı"
- Devlet Denetleme Kurulu'nun (DDK) Türkiye'deki kalkınma ajansları uygulamasına ilişkin araştırma ve inceleme raporunda, ajansların mali destek sağlama fonksiyonunun baskın karakter haline dönüştüğü, en temel fonksiyon olması gereken işbirliğini geliştirme ve koordinasyon sağlama fonksiyonu ile bölgesel planlama ve program yapma fonksiyonunun arzulanan düzeyde olmadığı belirtilerek, ajansların "hibe dağıtan" birimler olarak nitelendirilmesine neden olan yapının sorgulanması gerektiği bildirildi.
Cumhurbaşkanı Abdullah Gül'ün talimatıyla DDK tarafından hazırlanan "Türkiye'nin Kalkınma Ajansları Uygulamasının Değerlendirilmesi" başlıklı, 30 Ocak 2014 tarihli, 800 sayfalık araştırma ve inceleme raporunun sonuç bölümü Cumhurbaşkanlığının internet sitesinde yayımlandı.
Kalkınma ajanslarının, bölgelerin dinamiklerini ve potansiyellerini, bölgedeki aktörlerin etkin işbirliği ile harekete geçirmek ve bölgenin rekabetçiliğini artırmak suretiyle bölgesel gelişmeye katkı sunması beklenen yapılar olarak ortaya çıktığı ifade edilen raporda, dünyadaki uygulamalardan örnekler verildi.
Küresel düzeyde 15 binin üzerinde kalkınma ajansı ve şirketi bulunduğu ifade edilen raporda, bir çok ülkede farklı modellerle kurulsa da kalkınma ajanslarının bölgesel rekabet edebilirliği arttırmak için yatırım çekme, tanıtım faaliyetleri, bölgede işbirliği ve iletişimi geliştirme, eşgüdümü sağlama, KOBİ'lere yatırım danışmanlığı ve finansal destek sağlama, yeni yatırım alanlarının belirlenmesi ve bölgenin kalkınma stratejilerinin oluşturulması üzerine tasarlandığı kaydedildi.
Türkiye'de bölgeler arası gelişmişlik farkı yüksekliğinin önemli bir kalkınma sorunu olduğuna işaret edilen raporda, "Sonuçta Türkiye'de kalkınma ajansları, bölgesel gelişme politikalarında küresel ölçekte yaşanan dönüşümlerin yansıması, bölgeler arasındaki gelişmişlik farklarının önemini koruması ve Avrupa Birliği'ne adaylık sürecinin etkileri ile gündeme gelmiştir" denildi.
5449 sayılı "Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun" ile 2006 yılında ajansların kurulmasına ilişkin hukuki altyapının oluşturulduğu anımsatılan raporda, Türkiye'de 2009 itibarıyla toplam 26 kalkınma ajansı kurulduğu bildirildi.
-"Tek tip yapılanma bölgesel gelişmeye uygun değil"
Raporda, Türkiye'deki kalkınma ajanslarının tamamının organları, fonksiyonları, bölgesel kalkınmada kullanacağı araçları, personel yapısı, birimleri gibi tüm unsurları ile tek tip örgütlenmesinin hem bölgesel gelişme teorisi ve uygulamalarına hem de kanunda belirtilen amaç ve felsefeye uyumlu olmadığı aktarıldı. Bu uyumsuzluğun bölgesel gelişme politikalarının başarısını etkileyen önemli bir unsur olduğu belirtilen raporda, şu ifadelere yer verildi:
"Bunun için, bölgesel gelişme politikalarında olduğu gibi kalkınma ajansları konusunda da bölge özelliklerinin dikkate alınması zorunluluğu bulunmaktadır. Bu kapsamda, rekabet gücü zayıf, gelişmişlik düzeyi düşük bölgeler için lider ve yönlendirici yönü öne çıkan, bölgenin dezavantajlarını gidererek, doğrudan girişimciliği, yatırımı, üretimi, ürün çeşitlendirmesini ve istihdamı, mali ve teknik boyutu ile destekleyen ajans modeli, gelişmiş bölgelerde ise yenilikçilik, kümelenme, markalaşma, uluslararasılaşma ve işbirliği ağları oluşturma gibi tamamlayıcılık özelliği öne çıkan spesifik alanlara odaklanmış ajans modeli gibi değişik ajans modelleri üzerinde çalışılması ve kalkınma ajanslarının, teşkilat yapılarının, büyüklüklerinin, birimlerinin, insan kaynağı profilinin, özlük haklarının, temel fonksiyonlarının, bölgesel gelişmede kullanabileceği araç ve imkanların gözden geçirilerek, bölge özelliklerine göre yeniden şekillendirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir"
-"Bölge sınırlarının yeniden gözden geçirilmesi gerekiyor"
Uygun kriterlere göre oluşturulmamış ve fonksiyonel olmayan bölge bölümlemesinin, bölgesel gelişme politikalarının ulusal bazda belirlenmesini engelleyebileceği, yerel ölçekte alınacak tedbirlerin uygulanmasını güçleştirebileceği vurgulanan raporda, şunlara yer verildi:
"Ülke genelinde İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması tanımlaması yapılmış, bu kapsamda 81 il Düzey 3, 26 bölge Düzey 2 ve 12 bölge Düzey 1 olarak sınıflandırılmıştır. Bölgesel gelişmenin kurumsal aracı olarak görülen kalkınma ajansları da Düzey 2 bölgelerinin coğrafi sınırları esas alınarak oluşturulmuştur. Aynı şekilde bölge planlarının da Düzey 2 bölgeleri için yapılmasıyla bu bölgeler aynı zamanda plan bölgesi hüviyetine de kavuşmuştur.
Geçen 12 yıllık süre zarfında, nüfus, ekonomik yapı, ulaşım altyapısı gibi pek çok alanda yaşanan gelişmeler dikkate alınarak mevcut 26 Düzey 2 bölgesinin sınırlarının, bölge içerisinde yer alacak illerin fonksiyonel, coğrafi, ekonomik ve sosyal açıdan uyumu gözetilmek suretiyle gözden geçirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir."
-"Mali destek fonksiyonu baskın karakter haline gelmiş"
Kalkınma ajanslarının en temel görevinin, bölgedeki kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek ve bölgedeki tarafların karar alma ve uygulama süreçlerine katılımını sağlamak olduğuna vurgu yapılan raporda, "Ancak uygulamada mali destek sağlama fonksiyonunun ajansların baskın karakteri haline geldiği görülmektedir" görüşüne yer verilerek, ajansların personel yapılarının da bu durumu desteklediği ifade edildi.
Raporda, şunlar kaydedildi:
"Yapılan araştırma ve inceleme çalışmasında, ajansların en temel fonksiyonu olması gereken işbirliğini geliştirme ve koordinasyon sağlama fonksiyonu ile bu fonksiyonun önemli bir aracı olan bölgesel planlama ve program yapma fonksiyonunun arzulanan düzeyde olmadığı, veri toplama, işleme, analiz etme ve araştırma yapma konularında çabaların bulunduğu, özellikle sektör analizi içeren yayınlarda önemli ilerlemeler kaydedildiği, bölgedeki diğer projeleri izleme konusunda ise pek çok ajansta herhangi bir çalışmanın bulunmadığı anlaşılmıştır.
Bu nedenle, ajansların mali destek fonksiyonu ile öne çıkan ve bazen 'hibe dağıtan' birimler olarak nitelendirilmesine neden olan yapısının sorgulanması, ayrıca kalkınma kurullarının etkin işlemesinin temin edilmesi, kalkınma ajanslarına bölgeye yapılacak kamu yatırımları ve bölgede farklı kurum ve kuruluşlarca uygulanan destek ve teşvikler konusunda somut koordinasyon görevlerinin tanımlanması, ajansların bölgenin bilgi ve veri kaynağı olmasının sağlanması, güdümlü projelere ağırlık verilmesi gibi araçlar da kullanılmak suretiyle ajansların kuruluşundaki temel amaç olan işbirliğini geliştirme ve koordinasyon sağlama fonksiyonunun etkin şekilde uygulanması gerektiği düşünülmekte olup bunu sağlamaya yönelik çalışmalar yapılmalıdır."
"Bölge planlamasının ve bölge planlaması için gerekli olan veri imkan ve kapasitesinin arzulanan seviyenin altında kaldığı" tespitine yer verilen raporda, Kalkınma Bakanlığı, Türkiye İstatistik Kurumu ve kalkınma ajanslarının veriler konusunda ortak çalışma gerçekleştirmesi, kalkınma ajanslarının alan araştırmaları yapması, ajansların istatistikleri bir araya getirerek bütüncül analizler yapmaya imkan verecek bir sistem oluşturması önerildi.
-"Kalkınma kurullarına katılım çok düşük düzeyde"
"Kalkınma ajansının danışma organı olarak tasarlanan kalkınma kurullarına katılımın çok düşük düzeyde kaldığı" tespitine yer verilen raporda, düşük katılımın zaman geçtikçe daha da arttığı, bazı ajanslarda kanunen yılda en az iki kez toplanması gereken kurulların bu zorunluluğu dahi yerine getirmediği ifade edildi.
Kalkınma ajanslarının karar organı olan yönetim kurullarının aldığı kararların önemli bir kısmının Kalkınma Bakanlığının onayına bağlı olmasının, yönetim kurullarının karar organı olma niteliğini ve hesap verebilirliğini olumsuz etkilediğine dikkat çekilen raporda, bu durumun kalkınma ajanslarının kuruluş felsefesinde yer alan esnek, hızlı, katılımcı yapının hayata geçmesini engelleyebildiği belirtildi.
Raporda, "Yönetim kurullarının ara kararlar veren, etkisi ve yetkisi tartışmalı bir organ görüntüsünden çıkarılarak, bölgenin gelişmesine ilişkin kararlar alabilen ve aldığı kararların sonuç ve etkilerinden de doğrudan sorumlu tutulabilen yapılara dönüştürülmesi, aynı zamanda birçok işlemin Kalkınma Bakanlığının onayına bağlı olması nedeniyle ortaya çıkan bürokratik işlem maliyetleri ve süreçlerinin azaltılması için gerek mevzuat gerekse uygulama alanında ihtiyaç duyulan adımların atılması gerektiği değerlendirilmektedir" denildi.
Bölge planlarına ilişkin tespitlere de yer verilen raporda, yoğun çabalarla hazırlanan planların "uygulamada yeterince dikkate alınmayan metinler" hüviyetine sahip olduğu, bu konudaki mevzuatın kapsayıcı olmadığı ve bazı belirsizlikler içerdiğinin anlaşıldığı aktarılarak, bu konudaki mevzuat açığının ve belirsizliklerin giderilmesi gerektiğine vurgu yapıldı.
Bölge planlarının gelişmelere yön verecek nitelik ve kalitede hazırlanması için yeterli ve yetkin personele ihtiyaç olduğu değerlendirilen raporda, planların başarısının, bölge aktörlerinin sahiplenme düzeyine bağlı olduğunun altı çizildi.