Kamu personeline ilişkin genel hükümleri kapsayan bir düzenleme 'YÖNERGE' ile yapılamaz

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, makinist olarak görev yapmakta iken 2014 yılında geçirdiği rahatsızlık nedeniyle nezaret makinisti olarak görev grubu değiştirilen davacı tarafından, söz konusu rahatsızlığının iyileştiğinden bahisle tekrar makinist olarak görevine dönmek üzere heyet muayenesine gönderilmek isteğiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin açılan davayı sonuçlandırdı.

Danıştay 2. Daire: Genel hükümlerim kapsayan bir düzenlenmesi nedeniyle bireysel işlem hukuka aykırı hale gelmiştir.

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemlerin, üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yine üst normlarda gösterilen yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemler olduğu,

Yönergelerin ve buna benzer adsız düzenleyici işlemlerin, Anayasa, kanun, yönetmelik ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi halinde, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı, ancak, kurumların teşkilat yapısının kuruluşu ile personele ilişkin genel hükümlerin yönetmelik dışındaki adsız düzenleyici işlemlerle düzenlenmesinin mümkün olmadığı,

Bu itibarla; dava konusu Yönerge'nin içeriği itibarıyla EK-1'de yer alan unvanlara atanacak personelin işe uygunluğunu belirlemek için yapılacak sağlık ve psikoteknik değerlendirmesinde uygulanacak usul ve esasları düzenlediği, dolayısıyla Yönerge'nin iç talimat niteliğinde olmadığı,

Bu durumda, 3011 sayılı Kanun'un 1. maddesinde ifade edilen, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ilişkin genel hükümleri kapsayan bir düzenlemenin yönerge ile değil, yönetmelikle yapılması ve bu yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanması gerekirken, yönergeyle düzenlenmiş olmasında hukuka uyarlık bulunmadığından, anılan Yönerge'ye dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

İDDK: Düzenlemenin yönerge ile yapılmış olması bireysel işlemin de doğrudan iptalini gerektirmez

Yönerge'de yer alan düzenlemelerin davalı idarede çalışan kamu personeline yönelik genel hükümleri kapsaması sebebiyle yönetmelik ile düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin 3011 sayılı Kanun'a göre Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiğinde kuşku bulunmamakta ise de, dava konusu bireysel işlemin, idarece yukarıda belirtilen 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8. maddesinin (d) bendinin verdiği genel yetkiye istinaden de tesis edilebileceği, dolayısıyla salt söz konusu düzenlemenin yönerge ile yapılmış olması nedeniyle hukuka aykırı olmasının, bireysel işlemin de doğrudan iptalini gerektirmeyeceği; bu nedenle, Daire kararının, dava konusu işlemin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmek üzere bozulması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No: 2022/2115
Karar No: 2022/2842

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : . Genel Müdürlüğü
VEKİLİ: Av. .
KARŞI TARAF (DAVACI) : .

İSTEMİN KONUSU:
Danıştay İkinci Dairesinin 19/01/2022 tarih ve E:2017/381, K:2022/65 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istem:

Davalı idare bünyesinde makinist olarak görev yapmakta iken 2014 yılında geçirdiği rahatsızlık nedeniyle nezaret makinisti olarak görev grubu değiştirilen davacı tarafından, söz konusu rahatsızlığının iyileştiğinden bahisle tekrar makinist olarak görevine dönmek üzere heyet muayenesine gönderilmek isteğiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin . tarih ve . sayılı işlemin iptali ile yoksun kaldığı özlük haklarının iadesine; parasal haklarının yasal faiziyle ödenmesine ve Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Sağlık ve Psikoteknik Yönergesi'nin eki (2) sayılı, Unvan Gruplarında Aranacak Sağlık Nitelikleri Tablosunun "Psikiyatri" başlıklı bölümünde yer alan "Nedeni ne olursa olsun daha önce obsesif kompulsif bozukluk ve psikoz, (şizofreni ve diğer psikotik bozukluklar), duygu durum bozuklukları (depresif bozukluklar, bipolar bozukluklar), paranoia ve sanrısal bozukluk, konfüzyonmental (delirium), yapay bozukluklar, dissosiatif bozukluklar, posttravmatik stres bozukluğu, anksiyete bozukluğu geçirenler tedavi ile tam şifa bulsalar bile bu gruptaki görevlerde çalışamazlar." kısmının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti:

Danıştay İkinci Dairesinin 19/01/2022 tarih ve E:2017/381, K:2022/65 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 124. maddesi; 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesi; 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi, 8. maddesinin (d) bendi, 28. maddesinin 1. fıkrası ile dava konusu Yönerge'nin 1. ve 2. maddelerinde yer alan kurallar aktarılarak;

Düzenleyici işlem yönünden;

TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Yönetim Kurulunun . tarih ve . sayılı kararı ile kabul edilen dava konusu Yönerge'nin, . tarih ve . sayılı Yönetim Kurulu kararı ile 15/02/2016 tarihinde yürürlüğe giren Yönerge'nin 24. maddesiyle; bu Yönerge'nin de 30/03/2018 tarihinde yürürlüğe konulan Yönerge'nin 28. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığının görüldüğü,

Bu itibarla, konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı,

Ancak, dava konusu bireysel işlemin, tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre irdeleneceği; bireysel işlemin tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kaldırılmadığı sürece, anılan işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin sonradan yürürlükten kaldırılmasının, söz konusu bireysel işlemle ilgili olarak açılan davanın sonuçlanmasına engel oluşturmayacağının da açık olduğu,

Bireysel işlem ile parasal ve özlük haklarına ilişkin talep yönünden;

Dava konusu işlemin dayanağını oluşturan Yönerge'nin amacının, davalı idarede işe alınacak personelin işe uygunluğunu belirlemek için yapılacak sağlık ve psikoteknik değerlendirmesinde uygulanacak usul ve esasları belirlemek olduğu; Yönerge'nin EK-1'inde yer alan unvanlara atanacak personeli kapsadığı; 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de de, Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün, makinistler başta olmak üzere bu işlerde çalışanların mesleki yeterlik şartlarını belirlemek, bununla ilgili eğitim vermek veya verdirmek, sınav yapmak veya yaptırmak ve bunları yetkilendirmek, denetlemek ile yükümlü olduğu ve bunu yaparken de gerekli idari düzenlemeleri hazırlayabileceği ve Resmi Gazete'de yayımlamak suretiyle yürürlüğe koyabileceğinin görüldüğü,

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemlerin, üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yine üst normlarda gösterilen yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemler olduğu,

Yönergelerin ve buna benzer adsız düzenleyici işlemlerin, Anayasa, kanun, yönetmelik ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi halinde, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı, ancak, kurumların teşkilat yapısının kuruluşu ile personele ilişkin genel hükümlerin yönetmelik dışındaki adsız düzenleyici işlemlerle düzenlenmesinin mümkün olmadığı,

Bu itibarla; dava konusu Yönerge'nin içeriği itibarıyla EK-1'de yer alan unvanlara atanacak personelin işe uygunluğunu belirlemek için yapılacak sağlık ve psikoteknik değerlendirmesinde uygulanacak usul ve esasları düzenlediği, dolayısıyla Yönerge'nin iç talimat niteliğinde olmadığı,

Bu durumda, 3011 sayılı Kanun'un 1. maddesinde ifade edilen, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ilişkin genel hükümleri kapsayan bir düzenlemenin yönerge ile değil, yönetmelikle yapılması ve bu yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanması gerekirken, yönergeyle düzenlenmiş olmasında hukuka uyarlık bulunmadığından, anılan Yönerge'ye dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka uygunluk bulunmadığı,

Öte yandan, dava konusu bireysel işlemin iptali yolunda verilen karar, davacının doğrudan makinist olarak atanması sonucunu doğurmayacağından, özlük haklarının iadesi ve parasal haklarının yasal faiziyle ödenmesi yönündeki istemi hakkında bu aşamada karar verilmesine olanak bulunmadığı gerekçeleriyle,

Düzenleyici işlem ile parasal hak ve özlük haklarına ilişkin talep yönünden karar verilmesine yer olmadığına, bireysel işlemin ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:

Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı belirtilerek resen belirlenecek sebeplerle Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:

Davacı tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:

Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY:

Davalı idarede makinist olarak görev yapmakta iken 2014 yılı içerisinde geçirdiği psikolojik rahatsızlık nedeniyle "depresif nöbet" tanısı konularak davacıya 45 gün istirahat raporu verilmiş ve davalı idarece davacının görev tanımında değişiklik yapılarak davacı nezaret makinisti olarak atanmış,

Davacının, yeniden makinistlik görevine dönmek ve heyet muayenesine gönderilmek isteğiyle yaptığı başvuru, davalı idarece dava konusu düzenleyici işlem gerekçe gösterilerek . tarih ve . sayılı işlemle reddedilmiştir.

Bunun üzerine, davacı tarafından, bu işlemin ve dayanağı Yönerge'nin eki (2) sayılı, Unvan Gruplarında Aranacak Sağlık Nitelikleri Tablosu'nun "Psikiyatri" başlıklı bölümünde yer alan "Nedeni ne olursa olsun daha önce obsesif kompulsif bozukluk ve psikoz, (şizofreni ve diğer psikotik bozukluklar), duygu durum bozuklukları (depresif bozukluklar, bipolar bozukluklar), paranoia ve sanrısal bozukluk, konfüzyonmental (delirium), yapay bozukluklar, dissosiatif bozukluklar, posttravmatik stres bozukluğu, anksiyete bozukluğu geçirenler tedavi ile tam şifa bulsalar bile bu gruptaki görevlerde çalışamazlar." kısmının iptali ile yoksun kaldığı özlük haklarının iadesi, parasal haklarının yasal faiziyle ödenmesine karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinin dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, "Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartı ile, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir. " hükmü yer almıştır.

3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;

a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,

b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,

c) Kamuyu ilgilendiren, yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır. Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz. " hükmü bulunmaktadır.

Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 01/11/2011 tarih ve 28012 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin, "Hizmet Birimleri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğüne yer verilmiş; 8. maddesinin (d) bendinde, makinistler başta olmak üzere bu işlerde çalışanların mesleki yeterlik şartlarını belirlemek, bununla ilgili eğitim vermek veya verdirmek, sınav yapmak veya yaptırmak ve bunları yetkilendirmek, denetlemek Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Dava konusu Yönerge, kapsamına dahil unvan ve işlerde çalışanların işe uygunluğunu belirlemek üzere sağlık ve psikoteknik değerlendirmede uygulanacak usul ve esasları belirlemekte olup, Yönerge'nin EK-1'inde yer alan unvanlarda açıktan atanacak kişiler ile çalışan personeli kapsamaktadır.

Buna göre, Yönerge'de yer alan düzenlemelerin davalı idarede çalışan kamu personeline yönelik genel hükümleri kapsaması sebebiyle yönetmelik ile düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin 3011 sayılı Kanun'a göre Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiğinde kuşku bulunmamakta ise de, dava konusu bireysel işlemin, idarece yukarıda belirtilen 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 8. maddesinin (d) bendinin verdiği genel yetkiye istinaden de tesis edilebileceği, dolayısıyla salt söz konusu düzenlemenin yönerge ile yapılmış olması nedeniyle hukuka aykırı olmasının, bireysel işlemin de doğrudan iptalini gerektirmeyeceği; bu nedenle, Daire kararının, dava konusu işlemin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmek üzere bozulması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;

2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen karar verilmesine yer olmadığına, kısmen iptale ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 19/01/2022 tarih ve E:2017/381, K:2022/65 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,

3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,

4. Kesin olarak, 12/10/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.