OHAL'de belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarda izin alma zorunluluğu hukuka uygun bulundu

Hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve söz konusu Genelge'de yer alan düzenlemeye uygun olarak olağanüstü halin devam ettiği dönemde davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamamıştır, denildi.

Dava konusu Genelge hukuka uygun bulundu:

Dava konusu Genelgede birinci gerekçe olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi gösterilmiştir. Belediyeler, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gösterilen, kamu tüzel kişiliğine sahip mahalli idarelerdir. Kanunların kendilerine verdiği görev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Ancak merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir.

Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu düzenlemeyle il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarında İçişleri Bakanlığı'ndan izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığı anlaşılmaktadır.

Yine söz konusu düzenlemenin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 4. maddesindeki, yerel yönetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmediği tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda öngörülen durumlar dışında tam ve münhasır olduğu ve diğer merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim, konuya ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde de, belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceği düzenlenmiş olup, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yönelik bir kurala yer verilmemiştir.

Diğer taraftan, davaya konu Genelgede ikinci gerekçe olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesinde belediyelerin bu Genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabi olduğunun düzenlendiği, dolayısıyla anılan Genelgenin, yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin "YURTDIŞI GEÇİCİ GÖREVLENDİRMELER" başlıklı kısmının belediye başkanları için uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi "Tasarruf Tedbirleri" konulu çeşitli tarihli Genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının mümkün olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı açıktır.

Dava konusu Genelgede üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılması belirtilmiştir.

Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat özgürlüğü"nün suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.

Genelge hukuka uygun olduğu için bireysel işlemde hukuka uygundur

Yukarıda Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelgede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve söz konusu Genelge'de yer alan düzenlemeye uygun olarak olağanüstü halin devam ettiği dönemde davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

T.C.
DANIŞTAY
ONUNCU DAİRE
Esas No: 2017/192
Karar No: 2022/3748

DAVACI : .
DAVALI : . Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: 1. Huk. Müş. Yrd. .

İSTEMİN_ÖZETİ:

Davacı tarafından, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlardan önce İçişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, . tarih ve . sayılı Genelge ile bu Genelge esas alınarak davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin. tarih, . sayılı işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI:

Davacı tarafından, Genelgeye dayanak alınan Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu yürürlükteki Genelgeleri incelendiğinde, dava konusu Genelgenin, tasarruf tedbirlerine ilişkin Genelgelerin amaç ve kapsamına aykırı sınırlandırdığı, kaldı ki Anayasanın 23. maddesi gereği yurt dışına çıkma hürriyetinin ancak suç soruşturması ve kovuşturması sebebiyle hakim kararıyla sınırlandırılabileceği, Belediye Kanunu'nun 40. maddesi uyarınca yurt dışında bulunduğu sürede belediye başkanlığının vekil olarak görevlendirilecek meclis üyesi tarafından yürütülebileceği, öte yandan, 3723 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile özerk yerel yönetimler için yasal ve anayasal güvencelerin öngörüldüğü, yerel yönetimlerin kapsamının belirlenmesi aşamasında yetkilerin ancak kanun ile sınırlandırılacağının düzenlendiği, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 2005/62 sayılı Genelgesinin 11. ve 12. maddelerinde yurt dışına çıkışların ilgili valiliğe bildirileceğinin düzenlendiği, bu düzenleme uyarınca belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarının izne tabi olmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, ülkemizde 15 Temmuz 2016 tarihinde yaşanan darbe kalkışmasının ardından Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasanın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi gereğince ülke genelinde olağanüstü hal ilan edildiği, Emniyet Genel Müdürlüğünün 18/07/2016 tarihli ve 104533 sayılı Genelgesi ile de yurtdışına çıkmak isteyen hususi ve hizmet damgalı pasaport sahibi kamu görevlilerinin yurtdışına çıkışlarında bağlı bulunduğu kurum ve kuruluşların yurtdışına çıkmalarında mani bir durum bulunmadığına dair belge ibrazı zorunluluğu getirildiği, ayrıca Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisinin olduğu, söz konusu olağanüstü koşullar ve Başbakanlığın mer'i "Tasarruf Tedbirleri" Genelgeleri de göz önünde bulundurularak davaya konu düzenlemenin yapıldığı, düzenlemeyle belediyelerin daha etkin çalışması, kamu kaynakalrında gereksiz harcamaların önüne geçilmesi, kaynakların rasyonel kullanılması, vatandaşların ihtiyaç duyduğu hizmetlerin sürekliliğinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilerek davaya konu düzenleyici işlem ve bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu sebeple davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:

İptal istemine konu bireysel işlem yönünden davanın reddine, düzenleyici işlem yönünden ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI DÜŞÜNCESİ:

Dava; Büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün . tarih, . sayılı işlem ile bu işlem esas alınarak davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin . tarih, . sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün . tarih, . sayılı işleminde, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına gerekçe olarak; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin; 21/07/2016 tarihinde ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu sürenin üç ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgenin gösterildiği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlem ile dayanağı genel yazının hukuka uygunluğunun her bir gerekçe yönünden ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekmektedir.

Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında, "Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. " şeklinde tanımlanmıştır. Bu düzenlemeye göre merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisinin; hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmadığı, kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetki olduğu dikkate alındığında, il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarının İçişleri Bakanlığı'nın iznine tabi kılınması, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar niteliktedir. Başka bir ifadeyle, il ve ilçe belediye başkanlarına yurt dışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı'ndan izin alma şartı getirilmesinin Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisi ile bağdaşmadığı açıktır.

Davaya konu genel yazıda diğer bir gerekçe olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu çeşitli tarihli Genelgeleri incelendiğinde, yurtdışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına dair düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının olanaklı olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, dava konusu düzenleyici işlemin anılan kısımlarında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Dava konusu genel yazıda üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılması belirtilmiştir.

Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat özgürlüğü"nün, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği, 15. maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.

Öte yandan, 27/07/2016 günlü, 29738 (2. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 685 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 38. maddesinde de "Olağanüstü hal süresince yayımlanan kanun hükmünde kararnameler kapsamında alınan kararlar ve yapılan işlemler nedeniyle açılan davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez." düzenlemesi yer almaktadır.

Dava konusu işlemler bu çerçevede incelendiğinde, davalı idarenin, olağanüstü hal ilanı sonrasında, ülke güvenliği açısından gerekli tedbirleri almak ile mükellef olduğu ve olağanüstü hal süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu işlemleri tesis edebileceğinin kabülü gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın Büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün 14/10/2016 tarih, 22836 sayılı işlemin üçüncü gerekçe olarak beirtilen, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesine ilişkin kısmı ile bu işlem esas alınarak davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin 08/11/2016 tarih, 24806 sayılı işleme yönelik kısmının reddine, dava konusu genel yazının diğer gerekçelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, İçişleri Bakanlığı tarafından hasım mevkiinden çıkarılmaları gerektiğine ilişkin verilen . tarih ve . sayılı dilekçe incelenerek, uyuşmazlığa konu işlemlerin İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisine istinaden tesis edildiği, bu nedenle, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 798. maddesi uyarınca uyuşmazlığın yalnızca İçişleri Bakanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği sonucuna varılarak husumet itirazı yerinde görülmeyip gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:

Hayrabolu Belediye Başkanlığının "Yurt dışı onayı" konulu, . tarih ve . sayılı yazısıyla, başvuru tarihi itibarıyla anılan belediyenin Belediye Başkanı olarak görev yapan davacı tarafından İçişleri Bakanlığına başvuruda bulunulmuştur. Başvuru içeriğinde; davacı tarafından, Doğu-Batı Trakya Belediyeler Birliği . tarafından 18-19-20/11/2016 tarihlerinde Kıbrıs'ta düzenlenecek "Yöneticilerin Davranışları Profili" konulu eğitim seminerine eşi ile birlikte katılmak üzere yazılı izin verilmesi istenilmiştir. Söz konusu başvuru, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün . tarihli ve . sayılı işlemiyle, yurtdışına çıkış izin taleplerinin Bakanlıklarının . tarihli ve . sayılı Genelgesi çerçevesinde değerlendirilmesi sonucunda uygun görülmediği gerekçesiyle reddedilmiştir. Bunun üzerine başvurunun reddine ilişkin bireysel işlem ve söz konusu işlemin dayanağı olan İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, . tarih ve . sayılı Genelgesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

Dava konusu Genelgede; Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasa'nın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine göre ülke genelinde 21/07/2016 Perşembe günü saat 01.00'dan itibaren 90 gün süreyle olağanüstü hal ilan edildiği, söz konusu olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden geçerli olmak üzere 3 ay uzatıldığı, yine Başbakanlığın mer'i "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgesiyle kamuda gereksiz harcamaların önüne geçilmesi ve kaynakların en rasyonel şekilde kullanılmasının amaçlandığı, anılan Genelgeyle yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ilgili Bakan onayı ile yapılmasının düzenlendiği belirtildikten sonra, tüm bu nedenlerle vatandaşların olağanüstü hal döneminde ihtiyaç duyduğu hizmetlerin sürekliliğinin sağlanması gözetilerek ve tasarruf tedbirleri kapsamında yurt dışına çıkışlardan önce;

a) Büyükşehir, İl ve ilçe belediye başkanlarının İçişleri Bakanlığından,

B) Belde belediye başkanları, belediye meclis üyeleri ve il genel meclis üyelerinin ise il valisinden yazılı izin alacağı, kurala bağlanmıştır.

Diğer taraftan dava konusu Genelgenin iptali istemiyle açılan ve işbu dava dosyasıyla aynı heyette görüşülüp karara bağlanan Dairemizin E:2018/1370 sayılı dosyası incelendiğinde; Danıştay Başsavcılığı tarafından İçişleri Bakanlığına gönderilen 19/11/2018 tarihli istem yazısına cevaben İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce gönderilen . tarih ve . sayılı yazıda, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgenin yürürlükten kaldırıldığının belirtildiği görülmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE:

ESAS YÖNÜNDEN:

İlgili Mevzuat:
.
Dava konusu Genelgede dayanak gösterilen (mülga) Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu, 18/01/2007 tarih ve 26407 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2007/3 sayılılı Genelgesinin "KAPSAM" başlığı altında yer alan 2. paragrafında, "Belediyeler ile il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ise bu genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabidirler." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde, "...6. Toplantı, kongre, seminer, panel, vb. organizasyonlar ile kardeş şehir ilişkileri nedeniyle görevlendirilmelerde, organizasyonu düzenleyen kuruluş (Belediye, belediye birliği veya uluslararası kuruluş vb.) veya resmi resmi makamlar tarafından yapılmış davet yazıları aranacaktır...

11. Belediye bütçesinden ödeme gerektiren veya gerektirmeyen her türlü yurt dışı görevlendirilmelerde yukarıda sayılan usul ve esaslara uyulacak ve yurtdışına çıkışın amacı, süresi ve program hakkında Bakanlığımıza iletilmek üzere önceden ilgili valiliğe bilgi verilecektir.
12. Belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi verilecektir..." düzenlemeleri bulunmaktadır.

Dava konusu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesinin iptali istemi yönünden yapılan inceleme:

Dairemizin E:2018/1370 sayılı dosyasına İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce sunulan 31/07/2018 tarih ve 15933 sayılı yazıda, davaya konu Genelgenin yürürlükten kaldırıldığının belirtildiği, dolayısıyla anılan Genelge yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşıldığından, bu kısım yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.

Dava Konusu Bireysel İşlem Yönünden Yapılan İnceleme:

Her ne kadar karar tarihi itibarıyla yürürlükten kaldırılmış ise de, dava konusu uygulama işleminin tesis edilmesinde dayanak olarak alınması sebebiyle İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesinin de hukuka uygunluk incelemesinin yapılması gerektiği açıktır.

Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu Genelgenin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.

Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Davaya konu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün 14/10/2016 tarihli, 22836 sayılı Genelgesinde, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına gerekçe olarak; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin; 21/07/2016 tarihinde ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu sürenin üç ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgenin gösterildiği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlem ile dayanağı Genelgenin her bir gerekçe yönünden ayrı ayrı hukukilik denetimine tabi tutulması gerekmektedir.

Dava konusu Genelgede birinci gerekçe olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi gösterilmiştir. Belediyeler, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gösterilen, kamu tüzel kişiliğine sahip mahalli idarelerdir. Kanunların kendilerine verdiği görev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Ancak merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir.

Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu düzenlemeyle il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarında İçişleri Bakanlığı'ndan izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığı anlaşılmaktadır.

Yine söz konusu düzenlemenin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 4. maddesindeki, yerel yönetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmediği tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda öngörülen durumlar dışında tam ve münhasır olduğu ve diğer merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim, konuya ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde de, belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceği düzenlenmiş olup, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yönelik bir kurala yer verilmemiştir.

Diğer taraftan, davaya konu Genelgede ikinci gerekçe olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesinde belediyelerin bu Genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabi olduğunun düzenlendiği, dolayısıyla anılan Genelgenin, yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin "YURTDIŞI GEÇİCİ GÖREVLENDİRMELER" başlıklı kısmının belediye başkanları için uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi "Tasarruf Tedbirleri" konulu çeşitli tarihli Genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının mümkün olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı açıktır.

Dava konusu Genelgede üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılması belirtilmiştir.

Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat özgürlüğü"nün suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.

Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; davalı idarenin, olağanüstü hal ilanı sonrasında, ülke güvenliği açısından gerekli tedbirleri almak ile mükellef olduğunun ve olağanüstü hal süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu düzenlemeyi tesis edebileceğinin kabülü gerekmektedir.

Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelgede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve söz konusu Genelge'de yer alan düzenlemeye uygun olarak olağanüstü halin devam ettiği dönemde davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelge'nin iptali istemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,

2. Davacının yurtdışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin . tarih, . sayılı işlem yönünden DAVANIN REDDİNE,

3. Netice itibarıyla davaya konu düzenleyici işlemin yürürlükte olduğu tarihte hukuka uygun olduğu ve bireysel işlem yönünden de hukuka aykırılık bulunmadığı göz önünde bulundurularak, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam . TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca . TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.