İdari hizmet sözleşmesi ile disiplin cezası düzenlenebilir mi?

Memurların mali ve özlük hakları kanunla düzenlenmelidir

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

Suç ve cezaların kanuniliği Anayasal bir kuraldır

Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

Adli cezalar genellikle idari cezalardan ağırdır

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

Disiplin cezaları ancak kanunla düzenlenir

Disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.

Tiyatro personeli için tüzükle düzenleneceği hüküm altına alınmışken bu yapılmamıştır

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun Ek Geçici 12. maddesi uyarınca, davalı idarede sahne ışıkçısı olarak görev yapan davacı hakkında 5441 sayılı Devlet Tiyatrosu Personeli Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği, söz konusu Kanunun 19. maddesinin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki düzenlemesinde, sanatkarların disipline ilişkin işlemlerinin bir tüzük ile belirleneceği hükmüne yer verildiği, ancak bugüne kadar bu konuda bir tüzük çıkarılmamış olduğu, idari hizmet sözleşmelerine disipline ilişkin hükümler konulmak suretiyle, sözleşmeli personelin disiplin işlerinin sözleşme hükümlerine tabi kılındığı görülmektedir.

Bu itibarla, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenlenmesi gerekirken, idari hizmet sözleşmesinde düzenlenen disiplin cezasının, Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen "suçta ve cezada kanunilik" ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan "kanuni düzenleme" ilkesine aykırılık oluşturması nedeniyle, idari hizmet sözleşmesine dayanılarak Disiplin Kurulunca tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.

T.C.
DANIŞT Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No: 2019/5233
Karar No: 2023/646

İSTEMİN KONUSU:
... İdare Mahkemesinin. tarih ve E:., K:. sayılı kararının bozulmasına dair Danıştay Onikinci Dairesinin 26/03/2019 tarih ve E:2015/5620, K:2019/2220 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem:
. Devlet Tiyatrosu Müdürlüğünde sahne ışıkçısı olarak görev yapan davacının, . Devlet Tiyatrosu Müdürlüğünde görev yaptığı sırada işlediği ileri sürülen eylemleri nedeniyle İdari Hizmet Sözleşmesinin 4 ve 46. maddeleri ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/D-(l) ve 125/D-(d) maddeleri uyarınca ayrı ayrı iki defa, bir yıl süre ile kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile cezalandırılmasına ilişkin. tarih ve . sayılı işlemin iptali ile bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:
... İdare Mahkemesince; davacının 14/03/2014 tarihinde saat 10.00 sıralarında müdür yardımcıları ... ile ...'ya yüksek sesle bağırdığı, tehdit ve hakaret içeren sözler söylediği, aynı gün saat:19.00 sıralarında tiyatro müdürünün odasına gittiği ve ona karşı küçük düşürücü hakaretlerde bulunduğu yönündeki eyleminin yapılan soruşturma sonucunda sübut bulduğu, davacının eylemine uyan disiplin cezaları ile cezalandırılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Davacının temyiz başvurusu üzerine Danıştay Onikinci Dairesince, temyize konu karar hukuk ve usule aykırı bulunmuş ve kararın bozulmasına karar verilmiştir.

KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI:
5441 sayılı Kanunda disiplin hükümlerinin tüzükle düzenleneceği öngörülmesine rağmen tüzüğün henüz çıkarılmadığı, idarenin sözleşmeli sanatkar istihdam ederken çalışma usullerine ilişkin düzenlemeleri yapabileceği, davacının sübut bulan fiilinden dolayı, eylemine uyan disiplin cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:
Düzeltilmesi istenen kararın usul ve yasaya uygun olduğu, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DÜŞÜNCESİ:
Karar düzeltme isteminin kabul edilerek İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Onikinci Dairesinin 26/03/2019 tarih ve E:2015/5620, K:2019/2220 sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
. Devlet Tiyatrosu Müdürlüğünde sahne ışıkçısı olarak görev yapan davacının, . Devlet Tiyatrosu Müdürlüğünde görev yaparken, 14/03/2014 tarihinde saat 10.00 sıralarında müdür yardımcıları ... ile ...'ya yüksek sesle bağırdığı, tehdit ve hakaret içeren sözler söylediği ve aynı gün saat 19.00 sıralarında tiyatro müdürünün odasına giderek ona karşı küçük düşürücü hakaretlerde bulunduğundan bahisle İdari Hizmet Sözleşmesinin 4 ve 46. maddeleri ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/D-(l) ve 125/D-(d) maddeleri uyarınca ayrı ayrı iki defa, bir yıl süre ile kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile cezalandırılmasına karar verilmiş, söz konusu cezalar davacıya . tarih ve . sayılı işlem ile bildirilmiştir.
Bakılan dava, bu cezaların iptali ile yoksun kalınan özlük haklarının ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na 31/07/1970 tarih ve 1327 sayılı Kanun'un 90. maddesi ile eklenen Ek Geçici 12. maddede, Devlet Tiyatro, Opera ve Balesinin özel kanunlarına göre, stajyer, uzman memur, uygulatıcı uzman memur, sanatkar olarak çalışan personeli hakkında, bu Kanun esasları çerçevesinde hazırlanacak kendi özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar, 10/06/1949 tarih ve 5441 sayılı Kanun'un, 14/07/1970 tarih ve 1309 sayılı Kanun'un, 14/07/1970 tarih ve 1310 sayılı Kanun ile bu kanunlarda atıf yapılan kanun hükümlerinin uygulanmasına devam olunacağı belirtilmiştir.

5441 sayılı Devlet Tiyatroları Personeli Hakkında Kanun'un dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan 1. maddesinde, Ankara'da Kültür ve Turizm Bakanlığı'na bağlı tüzel kişiliği haiz, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün kurulduğu hükmüne; 5/C maddesinde, kurumda görev yapan sahne ışıkçılarının Devlet Tiyatroları uzman memurları adını alacağı ve 5. maddesinin üçüncü fıkrasında, uzman memurlarının sanat ve yönetim kurulu kararı üzerine Genel Müdürle aralarında yapılacak bir yıl süreli idari sözleşmelerle göreve alınacağı hükmüne; 19. maddesinde ise sanatkarların sözleşme prim, tedavi, ayrılış ve ölüm tazminatı, askerlik, izin, yaz tatili aylarında Devlet Tiyatrosu dışında kendi hesaplarına çalışma, yolluk, inceleme seyahati ve disiplin işleriyle yabancı sanatkar ve trup getirme ve Tiyatronun iç ve yönetim işlerinin bir tüzükle düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.

Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.

Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.

Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarihli ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkan verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir.

Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali halinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.
Yukarıda açıklananlar ışığında, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun Ek Geçici 12. maddesi uyarınca, davalı idarede sahne ışıkçısı olarak görev yapan davacı hakkında 5441 sayılı Devlet Tiyatrosu Personeli Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği, söz konusu Kanunun 19. maddesinin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki düzenlemesinde, sanatkarların disipline ilişkin işlemlerinin bir tüzük ile belirleneceği hükmüne yer verildiği, ancak bugüne kadar bu konuda bir tüzük çıkarılmamış olduğu, idari hizmet sözleşmelerine disipline ilişkin hükümler konulmak suretiyle, sözleşmeli personelin disiplin işlerinin sözleşme hükümlerine tabi kılındığı görülmektedir.

Bu itibarla, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenlenmesi gerekirken, idari hizmet sözleşmesinde düzenlenen disiplin cezasının, Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen "suçta ve cezada kanunilik" ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan "kanuni düzenleme" ilkesine aykırılık oluşturması nedeniyle, idari hizmet sözleşmesine dayanılarak Disiplin Kurulunca tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin, ... İdare Mahkemesinin . tarih ve E:., K:. sayılı kararının 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 16/02/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.