Sezer'in sivil havacılık yasasını veto gerekçeleri

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması uygun bulunmayan, 5372 sayılı "Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun", 21. maddesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir.

Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilme gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:

T.C.

CUMHURBAŞKANLIĞI

SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-10-2005-553 06 / 07 / 2005

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA

İLGİ: 27.06.2005 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-10106/30721 sayılı yazınız.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca 24.06.2005 gününde kabul edilen 5372 sayılı "Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında KanunÓ incelenmiştir:

İncelenen Yasa'nın 21. maddesinin ikinci fıkrasında,

"Genel Müdürlüğün merkez teşkilatında ve temsilciliklerinde görevlendirilecek personelin atama, yer değiştirme, görevde yükselme usul ve esasları ile Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcılığı, Daire Başkanlığı ve Müdürlüğe atanacaklarda aranacak yabancı dil seviyesine ilişkin hususlar yönetmelikle düzenlenir.Ó

denilmektedir.

1- Düzenlemede, Sivil Havacılık Genel Müdürü, Genel Müdür Yardımcısı ve Birinci Hukuk Müşaviri de dahil tüm personelin atama yöntem ve ilkelerinin, Yasa'nın 22. maddesi uyarınca Genel Müdürlük'çe çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür.

Anayasa'nın 128. maddesinde,

- Devlet'in, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği,

- Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği,

kurala bağlanmıştır.

İncelenen Yasa'nın 1. maddesinde, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün, Ulaştırma Bakanlığı'na bağlı, özel bütçeli bir kamu tüzelkişisi olduğu belirtilmiştir.

27.09.1984 günlü, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Yasa'nın 10. maddesinde, bakanlık bağlı kuruluşları, bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel yasayla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli, katma bütçeli ya da özel bütçeli kuruluşlar biçiminde tanımlanmıştır.

Bu tanıma göre, Ulaştırma Bakanlığı'nın "bağlı kuruluşuÓ statüsünde bulunan Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün, genel idare esasları kapsamında kamu hizmeti gördüğü; bu hizmetlerin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yürüten personelin de, memur ya da diğer kamu görevlisi olduklarında kuşku bulunmamaktadır.

Bu durumda, Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün tüm personelinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasayla düzenlenmesi gerekmektedir.

Oysa, incelenen Yasa'nın 21. maddesinin ikinci fıkrasında, Genel Müdürlüğün merkez örgütü ve temsilciliklerinde görevlendirilecek personelin atama, yer değiştirme ve görevde yükselme yöntem ve ilkelerinin yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.

Yasa'da, sözü edilen konuların yönetmelikle düzenleneceğinin belirtilmesinin "yasayla düzenlemeÓ anlamına gelmeyeceği açıktır. Anayasa'da yasayla düzenlenmesi öngörülen konuların temel ilkelerine yasada yer verilmesi, yürütmenin, ancak çerçevesi belirlenmiş teknik ayrıntıların düzenlenmesi için yetkili kılınması gerekmektedir.

İncelenen Yasa'nın 21. maddesinin ikinci fıkrası, konu ile ilgili hiçbir kural getirilmeden atama, yer değiştirme ve görevde yükselme yöntem ve ilkelerine ilişkin tüm düzenlemeleri yönetmeliğe bırakan içeriği nedeniyle Anayasa'nın 128. maddesiyle bağdaşmamaktadır.

2- İncelenen Yasa'nın 1. maddesinde, yukarıda da belirtildiği gibi Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü, Ulaştırma Bakanlığı'nın bağlı kuruluşu olarak yapılandırılmıştır.

Bu yapısal özellik nedeniyle, hazırlanacak yönetmelikte, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve Birinci Hukuk Müşaviri'ni atama yetkisinin, tek başına ya da birlikte Başbakan ve Ulaştırma Bakanı'na verilebileceği ortadadır.

Böylece, incelenen Yasa'yla, üst düzey görevlilerin atama kararnamelerinde Cumhurbaşkanı'nın imzasını gerektirmeyecek bir düzenleme yapılmasına olanak sağlanmaktadır.

İncelenen Yasa'nın 25. maddesinin birinci fıkrasında, Genel Müdürlük personelinin 657 sayılı Devlet Memurları Yasası'na bağlı olduğu belirtilmiştir. Bu gönderme nedeniyle, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü üst düzey görevlileri, mali, sosyal ve hukuksal statü olarak diğer kamu kurum ve kuruluşlarının üst düzey personeli ile eş düzeyde tutulmuştur.

23.04.1981 günlü, 2451 sayılı "Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin KanunÓun 2. maddesi ve bu Yasa'ya ekli (2) sayılı cetvelde, genel müdürler, genel müdür yardımcıları ve birinci hukuk müşavirlerinin atamalarının ortak kararname ile yapılacağı kurala bağlanmıştır.

Görüldüğü gibi, incelenen Yasa'yla, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü ile diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında üst düzey görevlilerin atama yöntemi yönünden farklılık yaratılmasına neden olabilecek bir düzenlemeye yer verilmiştir.

a- Çağdaş demokrasilerde, parlamenter sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin iktidar gücü, yasama ve yargı denetimi ile dengelenmeye çalışılmıştır.

Parlamenter demokratik sistemin ve erkler ayrılığının benimsendiği Anayasamızda da, bağsız koşulsuz Ulus'un olan egemenliği, yasama, yürütme ve yargı alanlarında Ulus adına kullanacak organlar belirtilmiş; yasama ve yargının yürütme organı üzerindeki denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve sınırları çeşitli maddelerde kurala bağlanmıştır.

İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi zedeleyeceğini öngören anayasa koyucu, bununla yetinmemiş, Devlet'in başı olan Cumhurbaşkanı'na bir denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve yetkisi vermiştir.

Nitekim, Anayasa'nın,

- 8. maddesinde, yürütme yetki ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca kullanılıp yerine getirileceği,

- 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın,

¥ Anayasa'nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği,

Başbakan ve bakanları atayacağı,

Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu'na başkanlık edeceği ya da Bakanlar Kurulu'nu başkanlığı altında toplantıya çağıracağı,

Kararnameleri imzalayacağı,

- 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı,

belirtilmiştir.

Bu kurallar, Cumhurbaşkanı'nın, aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu, kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir.

Cumhurbaşkanı'nın bu denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde, çok daha gerekli olmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde, özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız kalmaktadır.

b- Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca kullanılıp yerine getirileceği belirtilirken, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için her iki tarafın katılmasıyla ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur.

Yine, Anayasa'nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa ve diğer yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala bağlanmıştır. Bu kural, tüm kararlar bağlamında atama kararlarının da Cumhurbaşkanı'nca imzalanması gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa'nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama görev ve yetkisi verilmiş olması da bu yargıyı pekiştirmektedir.

Anayasamızda Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi üç önemli gerekçeye dayanmaktadır. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı'nın yansızlığı nedeniyle, kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasının ve olumsuz siyasal emellere hizmet etmemesinin sağlanması; ikincisi, Cumhurbaşkanı'na, yürütme alanında Hükümet'e öneri ve uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de, Cumhurbaşkanı'nın Devlet'in ve yürütmenin başı olması ve Devlet organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır.

Bu anayasal kurallar karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı'nca da imzalanması anayasal zorunluluktur.

c- Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler.

Kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu yararı bulunduğunu göstermektedir.

Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu hizmetinin değişken öğesi olan iktidardaki siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin değişmez öğesi olan kamu görevlilerine sağlanacak "görev güvenceÓsiyle gerçekleştirebilecektir.

Cumhurbaşkanı'nın, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden de gereklidir.

Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan Cumhurbaşkanı, "yansızÓ niteliğiyle, siyasal nitelikli Hükümet'e karşı kamu görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin Cumhurbaşkanı'nca imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir.

Nitekim, bu gerekçeler gözönünde bulundurularak, 2451 sayılı Yasa'da, müsteşar ve yardımcıları, genel müdür ve yardımcıları, bakanlık müşavirleri, birinci hukuk müşavirleri, bakanlık daire başkanları, il idare şube başkanları, bölge müdürleri ve başmüdürler gibi üst düzey görevlilerin atanmaları, görevden alınmaları ya da nakillerinin ortak kararnameyle yapılması kurala bağlanmıştır.

d- Adalet Bakanlığı'nda genel müdürlük daire başkanı ve daha üst kamu görevlerine yapılacak atamalarda ortak kararname yerine "Bakan'ın önerisi ve Başbakan'ın onayıÓ yöntemini getiren 25.06.1992 günlü, 3825 sayılı Yasa ile ilgili Anayasa Mahkemesi'nin 27.04.1993 günlü, E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında,

"Parlamenter hükümet sistemi benimsenen Anayasa'ya göre, Cumhurbaşkanı'nın yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104. madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir.Ó

denilerek, yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı'nın atama kararnamelerini, güvence niteliğinde "karşı-imzaÓ kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul edilmiştir.

Yüksek Mahkeme'nin aynı kararında;

"Anayasa'nın 104. maddesinde Devletin başı olduğu ve Türk Milletinin birliğini temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir.

Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa'da yürütme organı içinde kabul edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır.

Anayasa'nın 8. maddesinde ..... denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliliği için her ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği çok açık bir biçimde ortaya konulmaktadır.

..........

Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ÔBakanlar Kurulu Kararnamesi' ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan Ômüşterek kararname'nin de geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir zorunluluktur.

..........

Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla tamamlanır.

..........

Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin atama işlemlerinin, Anayasa'da benimsenen parlamenter sistem gereği yürütme organını oluşturan Adalet Bakanı ve Başbakan ile tarafsız Cumhurbaşkanı'nın onayına sunulması, Anayasa'nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir zorunluluktur.

..........

Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan Bakanların değişmesinden kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan; memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş böylece teknik deneyim sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları, Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atama yapılabilmesi (Bakan'ın önerisi üzerine Başbakan onayı ile), Anayasa'da benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır.

..........

Cumhurbaşkanı'nı böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında, kimi atamalarda Cumhurbaşkanı'nın imzasına gerek görmemek, Anayasa'nın 8. maddesine aykırılık oluşturur.Ó

gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı'nda genel müdürlük daire başkanlığı, müstakil daire başkanlığı, genel müdür yardımcılığı, genel müdürlük, müsteşar yardımcılığı ve müsteşarlık görevlerine yapılacak atamaların Başbakan'ın onayı ile sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal edilmiştir.

Bu nedenlerle, incelenen Yasa'nın 21. maddesinin ikinci fıkrası, Anayasa'yla kabul edilen parlamenter demokratik sistemle, Anayasa'nın 8, 104, 105 ve 128. maddeleriyle, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmamaktadır.

Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun bulunmayan 5372 sayılı "Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında KanunÓ, 21. maddesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.

Ahmet Necdet SEZER

CUMHURBAŞKANI