Vergi Denetmenleri Derneğince hazırlanan 'Vergi İdaresi ve Vergi Denetiminin Yeniden Yapılandırılması Raporu'

Vergi Denetmenleri Derneğince hazırlanan 'Vergi İdaresi ve Vergi Denetiminin Yeniden Yapılandırılması Raporu'

Aşağıda raporun sadece Sonuç bölümüne yer verilmiştir. Raporun tüm metnine erişmek için tıklayın.(ZİP)

Devletlerin egemenlik gücünden kaynaklanan yetkilerinin başında, vergilendirme yetkisi gelmektedir. Günümüzde bu yetki, anayasal normlar çerçevesinde ve devletin üstlenmiş olduğu görevlerinin finansmanı için kullanılmak durumundadır. Buna karşın, vergilemenin adalet ve eşitlik prensipleri dahilinde gerçekleşmesi, bir bütün olarak vergi sisteminin sağlıklı bir şekilde işleyişine bağlıdır. Çevresel etkiler bir yana bırakıldığında, verginin konusu ya da vergi kanunlarının kapsamı, rasyonel vergileme kriterlerine ve ekonomik yapıya uygunluk, mevzuatın ve vergi tekniğinin basit, anlaşılabilir ve istikrarlı olup olmaması gibi hukuki yapı ile ilgili faktörlerin yanı sıra vergi politikası geliştirmek ve vergi yasalarını uygulamak durumunda bulunan vergi idaresi ve bu yasaların hukuki denetimini yapan vergi yargısının işlevselliği, vergi sisteminin etkinliğini belirleyici olmuşlardır.

Vergi sisteminin daha esnek, adil, etkin, basit ve geniş tabanlı bir yapıya kavuşturulması için, dinamik ve etkin bir vergi yönetimine ihtiyaç duyulmaktadır.

Vergi yasalarından doğan yükümlülüğün saptanmasından başlayarak, yükümlülüğe aykırı davranışlara gerekli yaptırımların tatbikine kadar, vergileme sürecinde geçen tüm aşamaları yürüten Vergi İdaresinin; asgari maliyetle vergi sistemine işlerlik kazandırma ya da vergilemede mali verimi sağlama, vergi kanunlarını tam olarak, yaygın ve etkin bir şekilde tatbik etmek suretiyle vergilemede adalet ve eşitliği temin etme, vergisel mükellefiyetlerini yerine getirmeyen ya da vergi kaçıranların avantajlarını ortadan kaldırıp vergiye uyumu sağlamak gibi klasik amaçlarının yanı sıra, günümüzde artık "hizmet kalitesi", "iş birliği", "katılım", "ortak çözüm", "gönüllü uyum", "müşteri memnuniyeti", "etkinlik", "verimlilik", "performans yönetimi" gibi kavramların ışığında çağdaş amaçları da bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde vergi idarelerinin yeniden yapılandırılması çalışmalarının temel omurgalarını bu kavramlar teşkil etmekte ve buna uygun olarak vergi idarelerince stratejik hedefler belirlenmektedir. Performans yönetimi anlayışıyla oluşturulan bu hedefler; mükelleflerin vergiye gönüllü uyumunu teşvik etmek, vergilemede mali verimin sağlanmasının yanı sıra yükümlülerin sisteme uyum maliyetlerini azaltmak, vergi idaresi mükellef ilişkilerinin adil ve tarafsız olduğu konusunda güvenilirlik kazanmak, mükelleflere vergileme ile ilgili bilgi ve destek sağlamak, işbirliğini geliştirmek, verilen hizmetin kalite ve verimini ölçmek ve artırmak, müşteri (mükellef) memnuniyeti - çalışan memnuniyeti yaklaşımlarını geliştirmek şeklinde sıralanmaktadır.

Şüphesiz ki, vergi idaresinin bu amaçlarını gerçekleştirmedeki başarısını çevresel faktörler ihmal edilerek değerlendirmek isabetli değildir. Bununla birlikte, vergi idaresinin etkinliğine doğrudan tesir eden faktörler şu şekilde sıralanabilir:

*Vergi idaresinin organizasyon (örgüt) yapısı
*Vergi idaresinin yönetim anlayışı
*Vergi sisteminin hukuksal yapısı
*Vergi denetimi ve vergi yargısının işlevselliği
*Vergi idaresinin enformasyon ve teknoloji kullanım düzeyi
*Vergi idaresinin mükellefler ve çalışanları ile ilişkileri

Örgüt yapıları, içinde bulunulan sosyo-ekonomik yapı, politik sistem gibi dış çevre faktörleri ile örgütün amaçları ve faaliyet sahasına göre şekillenmektedir. Temelde, bir vergi idaresi örgüt yapısı içinde görev ve sorumlulukların açıklıkla tanımlanmış olması, etkili bir eşgüdüm sisteminin kurulmuş olması ve yetki ve görev çatışmasının olmaması şarttır. Gelişmiş pek çok ülkenin vergi idarelerinin örgüt yapılarına bakıldığında; bu ülkelerdeki vergi idaresinin ayrı bir kamu yönetim birimi olarak örgütlendiği, bu örgütün hem dahili hem de dış ticaretten alınan vergilerin yönetimini üstlendiği, vergi idaresinin vergi politikalarının oluşturulmasında aktif rol oynadığı ve söz konusu idarelerin merkez yönetimleri politika belirleme, koordinasyon ve izleme temelinde işlev görürken, faaliyetlerin bölgesel düzeyde oluşturulmuş taşra örgütlerince yürütüldüğü tespit edilmektedir.

Vergi idaresinin yasaların öngördüğü vergileri toplayacak bir organizasyon yapısına sahip olması başarılı addedilmesi için yeterli olmayıp, belirleyeceği stratejik amaç ve hedeflerini verimlilik ve kalite temelinde gerçekleştirecek, mükelleflerin ve çalışanların sisteme uyumunu sağlayabilecek ve devamlı bir performans ölçümü ve iyileştirmesi sürecini benimseyecek bir yönetim anlayışına da sahip olması gerekmektedir. Kalkınmış pek çok ülke vergi idarelerinin geliştirilmesi çalışmalarının temelinde bu anlayış yatmakta, vergi idarelerinin performanslarının ölçümü ve hesap verebilirliklerinin sağlanması için kurumun misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerinin açıkça belirlenmesi ve standartları ortaya konulmuş hizmetin, önceden belirlenen verimlilik ve kalite kriterleri doğrultusunda ölçümü, izlenmesi, raporlanması ve analiz edilmesi süreçleri uygulanmaktadır.

Vergi idaresinin yürüttüğü vergi mevzuatı ve diğer hukuksal yapı, vergi denetimi ile vergi yargısının işlevselliği, vergi idaresinin enformasyon ve teknolojik olanaklardan yararlanma düzeyi ve söz konusu idarenin vergi mükellefleri ile çalışanlarıyla olan ilişkileri, etkinliğine tesir eden diğer konulardandır.

Diğer yandan vergi idaresinin hedeflerine ulaşmasında belirleyici olan unsurların başında, vergi beyanlarının doğruluğu yatmaktadır. Zira beyan esasının işlediği vergi sistemlerinde, mükellefler tarafından verilen bildirimler üzerinden verginin tarh, tahakkuk ve tahsil edilmesi sürecinde belirleyici olan mükelleflerin beyanıdır ve bu haliyle vergi idaresince yapılan işlem evrak yönetimi, vergi tahsilatı ve muhasebeleştirilmesinden ibarettir. Ancak gelişmiş olsun olmasın her ülkede vergi mükellefleri değişik nedenlerle vergi kaçırma temayülündedir ve bu durum beyan esasından beklenen verimin alınabilmesi için vergi denetimi yapılması ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır.

Vergi denetimi, mükelleflerin ve vergi idaresi faaliyetlerinin önceden belirlenmiş kurallara uygunluğunu araştıran, sapmaları önleyen veya düzelten bir süreçtir. Bu açıdan vergi denetimi; bir yandan mükelleflerin vergi beyanlarının ve diğer ödevlerinin doğruluğu ve vergi hukukuna uygunluğu (dış denetim) ile ilgilenirken diğer yandan vergi idaresinin faaliyetlerinin kurallara uygunluğu (iç denetim) ile de ilgilenmektedir. Zira vergi yönetiminin amaç ve planlarının gerçekleşmesi bakımından devamlı bir iç denetim ve geribildirim sürecine ihtiyaç duyulmakta, bunun yanı sıra vergi mükelleflerinin sisteme gönüllü uyumunu sağlayıcı ve vergi beyanlarının doğruluğunu temin ederek vergi kaybını azaltıcı bir denetim uygulanmak durumundadır. Asıl amaç bu olmakla birlikte vergi denetimi yoluyla, mükellefin eğitilmesi, vergi bilincinin yerleştirilmesi, vergide adalet ve eşitlik ilkelerinin gerçekleştirilmesi ve sosyo-ekonomik amaçlara ulaşılması da mümkündür.

Vergi denetimlerinin vergi kaybını önlemekteki başarısı, etkinliği açısından temel veridir. Bu bakımdan, vergi denetimlerinin etkinliğinin ölçümünde kullanılan başlıca parametre, birim zamanda yapılan denetimler sonucu hazineye intikal eden ek vergi gelirleridir. Bunun yanı sıra vergi denetimi için sarf edilen giderler, vergi inceleme elemanlarınca yapılan inceleme sayıları, inceleme süreleri, tarhı öngörülen vergi ve kesilmesi gereken ceza tutarları, önceki dönemleri daha evvel inceleme konusu yapılan mükelleflerin inceleme sonrası dönem beyanlarının doğruluğu, mükelleflerin gönüllü uyumuna ilişkin trend, iç denetime tabi tutulan dairelerde tespit edilen hataların tekrar edip etmediği, vergi denetimlerinin yaygınlığı ve objektifliği konusunda mükelleflerin kanaatleri, inceleme sonucu tarh edilen vergilerin vergi yargısı kararları doğrultusunda iptal edilme oranı gibi kriterler vergi denetiminin etkinliğinin ölçümünde dikkate alınmaktadır.

Gelişmiş pek çok OECD ülkesindeki vergi denetimi uygulamaları şu temel özelliklere sahiptir.

*Vergi denetim stratejileri geliştirilmekte ve vergi denetimleri bölgelerin ekonomik yapıları dikkate alınarak ülke düzeyinde planlanmakta ve eşgüdüm dahilinde yürütülmektedir
*Vergi denetiminde görevli olan elemanların yetki ve sorumlulukları net bir şekilde belirlenmiş, denetim ilke ve standartları oluşturulmuştur.
*Vergi denetim elemanları denetimde uzmanlaşma prensibine dayalı olarak örgütlenmiş, vergi revizyonu ile vergi kaçakçılığı konuları birbirinden ayrılmıştır.
*Vergi beyannamelerinin ön denetimi, beyanname seçimi ve vergi incelemesi süreçlerinde azami düzeyde bilgi işlem teknolojisinden yararlanılmakta, ekonomik ve mali kuruluşlar ve ilgili birimler ile vergi idaresi arasında network bağlantılar bulunmakta, geliştirilen programlar yoluyla bildirimlerin karşıt ve çapraz kontrolleri sağlanmaktadır.
*Ekonominin kayıt altına alınmasını sağlayacak idari, hukuksal ve teknolojik alt yapı oluşturulmakta, vergi bilincinin artmasına katkı sağlayacak düzenlemelere yer verilmektedir.

Ülkemizde vergi yönetiminden doğrudan sorumlu olan birim, Maliye Bakanlığı içerisinde örgütlenmiş olan Gelirler Genel Müdürlüğü'dür. Ancak İç gelirlerin yönetimi ile dış ticaretten alınan vergilerin (gümrük vergisi) yönetimi bakımından ikili bir yapı bulunmaktadır. İç gelirlerin yönetimi Maliye Bakanlığı'nın (Gelirler Genel Müdürlüğü) görev alanına girmekte iken, gümrük vergilerinin yönetimi Başbakanlığa bağlı Gümrük Müsteşarlığınca gerçekleştirilmektedir. Gelişmiş pek çok ülkenin aksine ülkemizde vergi idaresinin ayrı bir örgüt şeklinde organize olmaması (genel müdürlük düzeyinde düşük bir örgütlenme yapısına sahip bulunması) etkin bir vergi yönetimini olanaksız kılmaktadır. Vergi idaresi, örgüt yapısından kaynaklanan sorunlarının yanı sıra, faaliyetlerini verimli bir şekilde gerçekleştirmesini güçleştiren pek çok sorunla karşı karşıyadır. Bu sorunlar kısaca şu şekilde belirtilebilir:

*Gelirler Genel Müdürlüğü, vergi stratejisi ve politikası belirlemekten ziyade, bir uygulama ünitesi biçiminde çalışmaktadır *Vergilerin yönetiminde birlik bulunmamaktadır *Vergi İdaresinin merkez ve taşra teşkilatı idari bütünlük ve fonksiyonel esaslar dahilinde örgütlenmemiştir *Vergi İdaresinde performans yönetimi ve denetimi yaklaşımları uygulama olanağı bulmuş değildir *Vergi Dairelerinin mevcut yapısı, vergilendirme sürecinde pasif bir işlev görmelerine yol açmaktadır *Vergi İdaresinin yürütmek durumunda bulunduğu vergi mevzuatı anlaşılır ve istikrarlı değildir *Enformasyon kullanımında çağdaş teknolojik olanaklardan yeterli düzeyde yararlanılmamaktadır *Vergi İdaresi, insan kaynaklarını verimli bir şekilde planlayamamakta ve yönetememektedir *Vergi İdaresi-Mükellef ilişkilerinde kopukluk bulunmaktadır *Vergi İdaresi, özel muamele ve avantaj sağlamaya dönük dış müdahalelere muhatap olabilmektedir.

Diğer yandan Türkiye'de vergi denetimi uygulamaları, kayıt dışı ekonominin yol açtığı vergi kaçağını asgari düzeye çekebilecek etkinlikte değildir. Vergi denetiminin etkinliğini azaltan hususları (sorunlarını) şu başlıklar halinde sıralamak mümkündür:

*Vergi Denetiminde temel ilke ve stratejiler belirlenmemiştir
*Vergi İncelemesi ulusal düzeyde planlanamamakta ve eşgüdüm ile yürütülememektedir.
*Vergi İnceleme birimlerinin yetki sınırları belirsizdir, bu birimlerin örgütlenme anlayışı "incelemede uzmanlaşma" temelinde şekillenmemiştir. *Bölge düzeyinde denetim eksikliği sorunu bulunmaktadır *İç denetim ile dış denetimin birbirinden ayrılmamıştır
*Vergi inceleme kapasitesi düşüktür.
*Vergi denetiminde enformasyon kullanımı yeterli düzeyde değildir
*Beyanname seçimi uygulamasında sorunlar bulunmaktadır *Vergi denetim birimlerinin performans ölçümü ve denetimi yapılmamaktadır
*İç denetimin yapısından kaynaklanan sorunlar bulunmaktadır *Vergi inceleme elemanlarının yetiştirilmesine ve çalışma koşullarına ilişkin sorunlar bulunmaktadır. *Vergi mevzuatından kaynaklanan sorunlar bulunmaktadır *Vergi inceleme raporları, vergi yargısında uzman kişilerce savunulmamaktadır
*Mükelleflerin vergi bilinci düzeyi gelişmiş değildir.

Türk Vergi İdaresi hakkında 1950'li yıllardan günümüze değin hazırlanan çeşitli rapor, tebliğ ve akademik çalışmalar değerlendirilmek ve ülkemizin sosyo-ekonomik yapısı ve koşulları dikkate alınmak suretiyle Türkiye'de vergi idaresinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin öneriler şu başlıklar altında toplanabilir:

*Verginin önemiyle orantılı güçlü bir Gelirler Müsteşarlığı oluşturulmalı, söz konusu müsteşarlık vergilerin yönetiminde birliği sağlamalı, merkez ve taşra yönetiminde bütünlük sağlayacak şekilde örgütlenmeli, idari özerkliğe ve fonksiyonlarını etkin bir şekilde yerine getirmesini sağlayacak özel bir bütçeye sahip olmalıdır
*Gelir idaresinde performans yönetimi yaklaşımlarına yer verilmelidir
*Gelir idaresinde çağdaş teknolojik olanaklardan azami ölçüde yararlanılmalıdır
*Vergi mevzuatını anlaşılır ve istikrarlı hale getirmek amacıyla mevzuatın yeniden yazımına gidilmelidir
*Gelir idaresinde çağdaş manada insan kaynakları planlaması ve yönetimi uygulamalarına yer verilmelidir *Gelir İdaresi-Mükellef ilişkileri karşılıklı haklar ve ödevler temelinde geliştirilmelidir

Gelişmiş pek çok ülkede vergi denetimin hukuksal, örgütsel ve uygulamaya dönük alt yapı sorunları bulunmamakta, önceden belirlenen denetim ilke ve stratejileri doğrultusunda yapılan denetim planları, etkin bir bilgi işlem ve insan kaynakları kullanımı ile yürütülmektedir. Söz konusu ülkelerde vergi denetiminin geliştirilmesi çalışmaları ağırlıklı olarak; vergi denetiminin ekonomik gelişmelere uyarlanması, daha saydam hale getirilmesi, bilgi işlem kullanımı ağırlıklı oto kontrol alanlarının genişletilmesi ve vergi denetimlerinin prevantif fonksiyonlarının ön plana çıkarılması konularını içermektedir. Ancak gelişmiş ülkelerin aksine ülkemizde vergi denetimi alanında başta örgütsel ve hukuksal nitelikte olmak üzere yapısal sorunlar bulunmakta, mevcut uygulama ile vergi kayıp ve kaçakları asgari düzeye indirilememekte ve vergi denetimleri stratejik planlamadan yoksun, çok başlı, dağınık ve rastlantısal bir görüntü arz etmektedir. Bu haliyle, ülkemizde vergi denetimlerinin "geliştirilmesinden" ziyade "yeniden yapılandırılması" ihtiyacı bulunmakta olup, vergi denetiminde yaşanan sorunların giderilmesi ve bu alanın yeniden yapılandırılmasına ilişkin önerilere çeşitli başlıklar halinde yer verilecektir:

*Vergi denetiminde temel ilke ve stratejiler belirlenmelidir * İç Denetim ile Dış Denetim birbirinden ayrılmalıdır *Vergi Denetimlerinde çok başlılığı gidermek, uzmanlaşmayı sağlamak ve eşgüdüm sorunlarını çözmek için dış denetim (Vergi İncelemesi) birimi idarenin dışında bağımsız bir kurum haline getirilmelidir
*Vergi İnceleme kapasitesi artırılmalıdır *Vergi denetiminde otomasyon temelli bilgi kullanımı yaygınlaştırılmalı, etkili denetim teknikleri ve oto kontrol uygulamaları geliştirilmelidir
*Beyanname seçimi uygulamasında nesnel kriterler kullanılmalıdır
*Vergi Denetim Birimlerinin performans ölçümü ve değerlemesi yapılmalıdır
*İnceleme Elemanlarının seçimi, eğitimi ve çalışma koşullarına
ilişkin sorunlar giderilmelidir *Vergi Mevzuatından kaynaklanan sorunlar giderilmelidir.
*Vergi İnceleme Raporları vergi yargısında uzman kişilerce savunulmalıdır
*Mükelleflerin vergi bilinci düzeyini artıran ve denetimde işbirliğini geliştiren çalışmalara ağırlık verilmelidir

Vergi Denetmenleri Derneğince hazırlanan raporunun tam metnini bilgisayarınıza indirmek için tıklayın