Danıştay, geçici madde olmayınca, mevzuattaki boşluğu memur lehine yorumladı

26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 18. maddesinde değişiklik yapılarak aynı unvanda aday memur olarak geçen sürelerin, bu hizmetlerin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılacağı hükme bağlanmıştır. Bununla birlikte, Yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği tarihten önce aday memur olarak görev yapan memurlar hakkında uygulanıp uygulanmayacağına ilişkin açık bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

İlk derece mahkemeleri ve istinaf mahkemeleri bu konuda farklı görüşler vermişlerdir. Danıştay İDDK ise Av. Zozan Açar'ın açtığı davada bu boşluğu memur lehine yorumlamıştır:

Bu tarihten önce aynı unvanda aday memur olarak geçen sürelerin bölge hizmetinden sayılmayacağı yönünde kısıtlayıcı bir hüküm içermediği, davacıların başvurularının ve dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte söz konusu hükmün yürürlükte olduğu dikkate alındığında, davacıların bu hükümden faydalandırılarak adaylıkta geçen sürelerinin bölge hizmetinden sayılması gerekir.

T.C. DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU

Esas No : 2020/129,

Karar No : 2020/121

Davacı vekili: Av. Zozan Açar

BÖLGE İDARE MAHKEMESİ KARARLARI ARASINDAKİ AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİ HAKKINDA KARAR

I-İSTEMİN ÖZETİ: İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun 30/06/2020 tarih ve E:2020/112, K:2020/112 sayılı kararıyla; vekili Av tarafından, İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesinin 07/12/2017 tarih ve E:2017/759, K:2017/806 sayılı kararı ile Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesinin 22/10/2019 tarih ve E:2019/710, K:2019/1029 sayılı kararı arasındaki aykırılığın giderilmesinin istenmesi nedeniyle,

"Aykırılığın, dava konusu işlemin iptali yolundaki İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesi kararı doğrultusunda giderilmesi gerektiği" görüşüyle, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3/C maddesinin 5. fıkrası uyarınca karar verilmesi için dosyanın Danıştay'a gönderilmesi üzerine,

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakimi'nin açıklamaları dinlendikten sonra konu ile ilgili kararlar ve yasal düzenlemeler incelenerek gereği görüşüldü:

II-AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİNE KONU BÖLGE İDARE MAHKEMESİ KARARLARI:

A-İSTANBUL BÖLGE İDARE MAHKEMESİ BİRİNCİ İDARİ DAVA DAİRESİNİN E:2017/759 SAYILI DOSYASINA KONU YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istemin özeti: Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğü

Havalimanı Yolcu Salonu Gümrük Müdürlüğü emrinde gümrük muhafaza memuru olarak görev yapan davacının, 28/12/2006 - 27/02/2008 tarihleri arasında aday memurlukta geçen hizmet süresinin, bu hizmetin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin 12/08/2016 tarih ve 75686787-903 sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İstanbul 3. İdare Mahkemesinin 24/05/2017 tarih ve E:2016/1643, K:2017/1431 sayılı kararının özeti:

Anayasa'nın 10. ve 128. maddeleri, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 17. maddesi, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 30/06/2014 tarih ve 6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik 22. maddesi ve 28. maddesi, 07/07/2012 tarih ve 28346 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 3. maddesi ve 26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 18. maddesinin 2. fıkrasında yer alan kurallar aktarılarak,

Hukuk devletinin temel ilkelerinden birinin hukuki güvenlik ilkesi olduğu, hukuki güvenliğin, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını ve düzenleyici işlemlerin geriye yürütülmemesini gerekli kıldığı,

Bilindiği gibi, hukukta genel kuralın, olay veya işlemlerin o sırada yürürlükte olan hukuk kurallarına bağlı olması olduğu, literatürde, bir olaya o sırada yürürlükte olan hukuk kurallarının uygulanmasına "hemen uygulama" ilkesi adının verildiği, bir olay veya işleme daha sonra yürürlüğe girmiş bir hukuk kuralının uygulanmasına ise "geçmişe yürüme" ilkesi denildiği,

Geriye yürümezlik ilkesi uyarınca, düzenleyici işlemlerin kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirdiği, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarıldığı, bu nedenle, sonradan yürürlüğe giren düzenleyici işlemlerin geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmamasının hukukun genel ilkelerinden olduğu,

İdare Hukuku ve İdari Yargılama Hukuku'nun, Ceza Hukuku'ndan farklı ve bağımsız bir hukuk dalı olması nedeniyle, farklı ilke ve uygulamaları içerdiği, bunların başında idari işlemin tesis edildiği tarihteki hukuk kurallarının ve hukuki statünün esas alınması kuralının yer aldığı,

"Lehe olan kanunun uygulanması" ilkesinin İdare Hukuku'nda geçerli olduğuna dair mevzuatta herhangi bir hüküm bulunmamakla birlikte, hukuk kurallarındaki değişikliklerle kişilerin lehine bir durum oluşması veya kişilerin durumlarının iyileştirilmesi halinde, söz konusu değişikliklerin yürürlüğe girdikten sonraki olaylara ve kişilere uygulanırken, daha önceki kurallara tabi olan kişilere uygulanmaması Hukuk Devleti ilkesine, eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine uygun olmayacağından, bu ilkenin İdare Hukuku'nda da geçerli olduğunun ve bu bağlamda İdare Hukuku mevzuatındaki boşluğun Ceza Hukuku mevzuatındaki kurallarla ve fakat İdare Hukuku'nun niteliğine uygun düştüğü ölçüde kıyasen uygulanması gerektiğinin kabulü gerektiği,

Bu durumda, Yönetmelik'te yapılan değişiklik 26/03/2015 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ise de, anılan hükmün geriye doğru uygulanmayacağına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği gibi lehe olan hükümlerin uygulanmasının da hukukun genel prensiplerinden olduğu göz önüne alındığında, davacının bu hükümden faydalandırılarak adaylıkta geçen sürelerinin bölge hizmetinden sayılması gerekirken, aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesinin 07/12/2017 tarih ve E:2017/759, K:2017/806 sayılı kararının özeti:

İstanbul 3. İdare Mahkemesinin 24/05/2017 tarih ve E:2016/1643, K:2017/1431 sayılı kararının usul ve hukuka uygun olduğu, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddine kesin olarak karar verilmiştir.

B-GAZİANTEP BÖLGE İDARE MAHKEMESİ BİRİNCİ İDARİ DAVA DAİRESİNİN E:2019/710 SAYILI DOSYASINA KONU YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istemin özeti: Gümrük Müdürlüğü emrinde gümrük muhafaza memuru olarak görev yapan davacının, 08/01/2013-13/02/2014 tarihleri arasında aday memurlukta geçen hizmet süresinin, bu hizmetin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin 01/12/2016 tarih ve 127 sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

Hatay 1. İdare Mahkemesinin 08/11/2018 tarih ve E:2017/1993, K:2018/1263 sayılı kararının özeti:

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'in 30/06/2014 tarih ve 6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik 22. maddesi ve 28. maddesi, 07/07/2012 tarih ve 28346 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 3. maddesi ve 26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 18. maddesinin 2. fıkrasında yer alan kurallar aktarılarak,

Genel Yönetmelik olan ve aynı zamanda Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'ne dayanak olan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'te 16/08/2014 tarihinde yapılan düzenleme ile aday memurlukta geçen sürelerin bölge hizmetinden sayılacağının belirtildiği, bu genel düzenlemeye uygun olarak düzenleme yapma ve görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin nasıl değerlendirileceğini belirleme hususunun da özel yönetmeliklere bırakıldığı,

Buna göre, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nde 26/03/2015 tarihinde yapılan değişiklik ile bu tarihten sonra aday memur olarak göreve başlayanların görev sürelerinin bölge hizmetinden sayılacağının belirtildiği, yapılan bu değişikliğin daha önce kurumda göreve başlayan ve halen görev yapmakta olan diğer çalışanları da kapsayacağına ilişkin geçici bir düzenlemeye yer verilmediği,

Bu durumda, 08/01/2013 - 13/02/2014 tarihleri arasında aday memur olarak görev yapan davacının, anılan Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 26/03/2015 tarihinden önce aday memurlukta geçen hizmet sürelerinin bölge hizmetinden sayılmasına imkan bulunmaması karşısında, bu sürenin bölge hizmetinden sayılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Diğer yandan, genel düzenleyici işlemlerin düzenleme yapılan tarihten itibaren uygulanmaya başlayacağı ve geriye yürümemesinin genel kural olduğu, ancak kural koyucu tarafından geçici madde düzenlemeleri ile kapsamın genişletilmesi halinde, bu değişikliğin geriye etkili olabileceği göz önüne alındığında, söz konusu düzenlemenin lehe olduğu kabulünden hareket etmenin genel hukuk ilkesine aykırı olacağı anlaşıldığından, davacının lehe düzenlemenin uygulanması yönündeki iddiasının yerinde görülmediği,

Nitekim Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesinin 11/10/2017 tarih ve E:2017/1143, K:2017/1058 sayılı kararının da bu yönde olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Birinci İdari Dava Dairesinin 22/10/2019 tarih ve E:2019/710, K:2019/1029 sayılı kararının özeti:

Hatay 1. İdare Mahkemesinin 08/11/2018 tarih ve E:2017/1993, K:2018/1263 sayılı kararının usul ve hukuka uygun olduğu, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddine kesin olarak karar verilmiştir.

III-İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY:

Gümrük muhafaza memuru olarak görev yapan davacılar tarafından, 07/07/2012 tarih ve 28346 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 18. maddesinde yapılan değişikliğin yürürlüğe girdiği 26/03/2015 tarihinden önce aday memurlukta geçen hizmet sürelerinin, bu hizmetlerin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılması istemiyle yapılan başvurular üzerine tesis edilen işlemlere karşı açılan davalarda verilen farklı nitelikteki kararların kesinleşmesi üzerine incelenen aykırılığın oluştuğu görülmüştür.

İLGİLİ MEVZUAT:

1-Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik:

Bölge Hizmetinden Sayılacak Süreler

Madde 22 - (Değişik: 30/6/2014-2014/6578 K.)

Memurun kadrosunun bulunduğu yerin bölge hizmetinden sayılacak süreler aşağıda gösterilmiştir.

a)657 sayılı Kanunun 102 nci, 103 üncü ve 104 üncü maddelerinde öngörülen izinlerin tamamı ile 105 inci maddesi gereğince verilen izinlerin toplamının altı ayı geçmeyen kısmı.

b)Görevden uzaklaştırılan ve görevleri ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurların 657 sayılı Kanunun 143 üncü maddesinde sayılan durumların gerçekleşmesi halinde bu sürelerin tamamı.

c)Yılda toplam 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri.

d)Hizmet içi eğitimde başarılı geçen sürelerin tamamı.

Yılda toplam 90 günü aşan geçici görev süreleri, aynı unvanda aday memur olarak geçen süreler ile başka yerdeki bir görevin 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi uyarınca memura vekaleten gördürülmesi halinde bu sürelerin tamamı geçirildiği yerin bölge hizmetinden sayılır.

Geçici Madde 5 - (Ek: 30/6/2014-2014/6578 K.)

Kamu kurum ve kuruluşları bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yönetmeliklerini bu Yönetmeliğe uygun hale getirirler. Bu süre içerisinde kamu kurum ve kuruluşlarının yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir.

2-07/07/2012 tarih ve 28346 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği:

Bölge hizmetinden sayılacak süreler

MADDE 18 -(Değişik:RG-26/3/2015-29307)

(1)Memurun kadrosunun bulunduğu yerin bölge hizmetinden sayılacak süreler aşağıda gösterilmiştir.

a)657 sayılı Kanunun 102 nci, 103 üncü ve 104 üncü maddelerinde öngörülen izinlerin tamamı ile 105 inci maddesi gereğince verilen izinlerin bölge hizmet süresinin toplam altı ayı geçmeyen kısmı,

b)Aynı hizmet bölgesi içinde yapılan naklen atamalarda eski görevinden ayrılış ve yeni görevine başlayış tarihleri arasında geçen süreler,

c)Görevden uzaklaştırılan ve görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 143 üncü maddesinde sayılan durumların gerçekleşmesi halinde bu sürelerin tamamı,

ç) Hizmet bölgesi dışında geçirilen, yılda toplam 90 günü geçmeyen geçici görev süreleri,

d)Hizmet içi eğitimde başarılı geçen süreler, kurs, (Ek ibare:RG-4/6/2016-29732) staj, konferans, seminer ve toplantılarda geçen süreler.

e)(Ek:RG-4/6/2016-29732) Yılda toplam 90 günü geçmeyen, yurtdışına yapılan geçici görevlendirme süreleri.

(2Aşağıda gösterilen sürelerin tamamı, bu hizmetlerin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılır.

a)Yılda toplam 90 günü aşan geçici görev süreleri,

b)Aynı unvanda aday memur olarak geçen süreler,

c)Başka yerdeki bir görevin vekaleten gördürülmesi halinde bu sürelerin tamamı,

ç) Yer değiştirmeye tabi bir personelin, hizmet bölgesi dışında yer değiştirmeye tabi olmayan bir görevi geçici olarak veya vekaleten yürütmesi halinde, bu şekilde geçen hizmet süreleri,

d)Yer değiştirmeye tabi olmayan bir personelin, yer değiştirmeye tabi bir görevi geçici olarak veya vekaleten yürütmesi halinde, bu şekilde geçen hizmet süreleri,

e)Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsünde geçen sürelerin tamamı.

3-2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun:

Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulu:

Madde 3/C- (Ek: 18/6/2014-6545/6 md.)

...

4.Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulunun görevleri şunlardır:

...

c) Benzer olaylarda, bölge idare mahkemesi dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında veya farklı bölge idare mahkemeleri dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık bulunması halinde; resen veya ilgili bölge idare mahkemesi dairelerinin ya da istinaf yoluna başvurma hakkı bulunanların bu aykırılığın veya uyuşmazlığın giderilmesini gerekçeli olarak istemeleri üzerine, istemin uygun görülmesi halinde kendi görüşlerini de ekleyerek Danıştaydan bu konuda karar verilmesini istemek. ...

5.(Değişik:17/10/2019-7188/7 md.) Dördüncü fıkranın (c) bendine göre yapılacak istemler, konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kuruluna iletilir. İlgili dava daireleri kurulunca üç ay içinde karar verilir. Aykırılık veya uyuşmazlığın giderilmesine ilişkin olarak bu fıkra uyarınca verilen kararlar kesindir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 18. maddesinde değişiklik yapılarak aynı unvanda aday memur olarak geçen sürelerin, bu hizmetlerin geçirildiği yerin hizmet bölgesi çalışma süresinden sayılacağı hükme bağlanmıştır. Bununla birlikte, Yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği tarihten önce aday memur olarak görev yapan memurlar hakkında uygulanıp uygulanmayacağına ilişkin açık bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir.

Bu durumda, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 18. maddesinde yapılan değişikliğin 26/03/2015 tarih ve 29037 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, anılan Yönetmelik değişikliğinin, bu tarihten önce aynı unvanda aday memur olarak geçen sürelerin bölge hizmetinden sayılmayacağı yönünde kısıtlayıcı bir hüküm içermediği, davacıların başvurularının ve dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte söz konusu hükmün yürürlükte olduğu dikkate alındığında, davacıların bu hükümden faydalandırılarak adaylıkta geçen sürelerinin bölge hizmetinden sayılması gerekirken, aksi yönde tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

IV-SONUÇ:

Açıklanan nedenlerle, aykırılığın yukarıda belirtilen gerekçe ile dava konusu işlemin iptali doğrultusunda giderilmesine, kesin olarak, 19/10/2020 tarihinde oybirliği ile karar verildi.