Vergi denetim birimlerinin sorunları ve yenden yapılandırmaya dair çözümler
VERGİ DENETİM BİRİMLERİNİN SORUNLARI VE YENİDEN YAPILANDIRILMASINA YÖNELİK ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Kemal Yılmaz/Vergi Uzmanı
1-GİRİŞ
Gelir İdaresi Başkanlığı ve vergi denetim birimleri hakkında yeni bir yapılandırma girişiminin siyasi irade tarafından başlatıldığı kamuoyuna yansımıştır. Gerek hükümet gerekse IMF tarafından bunun gerekçesi olarak ise yeni kurulan Gelir İdaresi Başkanlığı'nın etkin olmaması gösterilmektedir. Ayrıca dört ayrı birimle denetim yapmanın koordinasyonsuzluğu ve oluşturduğu sorunlar nedeniyle yaklaşık üç yıl önce yeniden yapılanan Gelir İdaresinde şimdi hem idarenin hem de denetim birimlerin yeniden yapılandırılması gündeme gelmiştir. Hükümet bu amaçla vergi toplama ve kayıt dışı ekonomi ile mücadelede daha etkin bir idare oluşturmak ile hesap uzmanları, vergi denetmenleri, maliye müfettişleri ve gelirler kontrolörlerini tek çatı altında toplanmayı hedeflemektedir. Buna yönelik çalışmalar ise devam etmektedir.
Gelir İdaresinin vergi toplamada daha etkin ve özerk olması konusunda görüş birliği var iken dört ayrı denetim birimlerinin birleştirilmesi konusunda ise kamuoyunda ve denetim birimlerinde farklı düşünceler bulunmaktadır. Siyasi irade daha etkin bir vergi denetimi için Maliye Bakanlığı bünyesindeki denetim elemanlarını birleştirmeyi amaçlamaktadır. Maliye'nin tek çatı ve tek torba yöntemiyle denetim yapmasının faydalı olacağını düşünen Başbakan'ımızın da bu yönde talimatının olduğu bilinmektedir.
Makalemizde, vergi denetim birimleri bugünkü durumu hakkında kısa bir bilgilendirmenin ardından, mevcut sisteme ilişkin eleştiriler ve yapılabilecek değişikliklerle ilgili olarak önerilerimize yer verilecektir.
2-VERGİ DENETİM SİSTEMİNDEKİ MEVCUT DURUM
Vergi denetimi Maliye Bakanlığı bünyesinde Maliye Müfettişleri ve Hesap Uzmanları ile Gelir İdaresi Başkanlığı bünyesindeki Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri olmak üzere dört ayrı denetim birimi tarafından gerçekleştirilmektedir.
Maliye Teftiş Kurulu; Ankara, İstanbul ve İzmir illerinde örgütlenmiştir. Kurul direk Maliye Bakanına bağlı olarak faaliyetine devam etmektedir. Vergi incelemesi asli görevi olmayıp daha ziyade devlete yönetici yetiştiren, teftiş ve soruşturma görevleri ön plana çıkmış kuruldur. Bu kurulun yıllar boyunca ülkemize olan katkısı yadsınamaz. Vergi inceleme görevi az olup etkin vergi incelemesi yapmamaktadır. Halen Maliye Müfettişlerinin, bir kısmı idari görevlerde, bir kısmı yurt dışında, bir kısmı teftiş kurulunda idari görevlerde bulunmakta olup asli görevini yapan müfettiş sayısı da yetersiz kalmaktadır. Bununla birlikte vergi incelemesi yapan müfettiş sayısı iyice az olup bunlarda yılda ortalama 5-10 vergi incelemesi yapmaktadırlar. Merkezi denetim birimi olarak adlandırılmaktadır.
Hesap Uzmanları Kurulu; Ankara, İstanbul ve İzmir illerinde örgütlenmiştir. Kurul direk Maliye Bakanına bağlı olarak faaliyette bulunmaktadır. Sadece vergi incelemesi asli görevi olup başkaca görevleri bulunmamaktadır. Bu görevleri nedeniyle vergi incelemelerinde uzmanlaşmış bulunmaktadır. Son dönenlerde ve yakın beş yılda yöneticilik görevlerini genelde bu kurul üstlenmekte olup idarecilik vasfı da bulunmaktadır. Kurul teorik ve uygulama olarak vergi mevzuatı ve incelemeler konusunda ülkemize katkısı büyüktür. Vergi denetimi ile ilgili uzmanlık birimi olan Hesap Uzmanları Kurulu büyük mükelleflere yönelik vergi denetiminin hatırı sayılır kısmını gerçekleştirmektedir. Merkezi denetim birimi olarak adlandırılmaktadır.
Gelirler Kontrolörleri; Gelir İdaresi Başkanlığı bünyesinde bir daire başkanlığı altında merkezi denetim birimi olarak Ankara, İstanbul ve İzmir illerinde örgütlenmiştir. Vergi İncelemesi, teftiş ve soruşturma görevleri bulunmaktadır. Merkezi denetim birimi olarak adlandırılmaktadır. Halen Gelirler Kontrolörleri merkez ve taşrada yöneticilik, vergi incelemesi ile gerektiğinde teftiş ve soruşturma yapmaktadır.
Vergi Denetmenleri ise; Gelir İdaresi Başkanlığı bünyesinde Gelirler Kontrolörlerinin dışındaki başka bir daire başkanlığına bağlıdır. Vergi Denetmenleri 29 ilde kurulan Vergi Dairesi Başkanlıkları bünyesinde bölgesel denetim elemanları olarak örgütlenmişlerdir. Vergi incelemesi asli görevleri olup bulunla birlikte bulundukları illerde yöneticilikte yapmaktadırlar. Taşra denetim birimi olarak adlandırılmaktadır. Denetim gücünün yaklaşık % 80'ini bu grup oluşturmakta olup vergi incelemelerinin ise yaklaşık %90 ?ını gerçekleştirmektedir. Vergi denetiminde psikolojik etkinlikleri vardır buna karşın istatistiksel etkinlikleri buna karşın azdır.
Görüldüğü üzere ülkemizde vergi denetimi Maliye Bakanlığına bağlı Maliye Müfettişleri ve Hesap Uzmanları olmak üzere iki ayrı denetim birimi tarafından Gelir İdaresi Başkanlığına bağlı Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri olmak üzere iki ayrı denetim birimi tarafından olmak üzere toplam dört ayrı denetim birimi tarafından gerçekleştirilmektedir. Bunlardan ilk üçü merkezi denetim elemanı olarak diğeri ise taşra denetim birimi olarak bilinmektedir. Mevcut vergi denetim birimlerinin sayıları ise 3.533 olup ayrıntılı kadro bilgileri tabloda görülebilir.
| Unvanı | Sayısı | Pay (%) |
| Hesap Uzmanı | 289 | 8,0 |
| Vergi Denetmeni | 2.779 | 78,8 |
| Maliye Müfettişi | 127 | 3,6 |
| Gelirler Kontrolörleri | 338 | 9,6 |
| TOPLAM | 3.533 | 100 |
3-DENETİM BİRİMLERİNİN SORUNLARI
3.1-Mevcut Durumun Doğurduğu Sorunlar
Vergi sistemimizde bilindiği gibi vergiler mükelleflerin üzerinden vergi hesaplanacak gelirlerini-vergi matrahlarını kendilerinin belirleyip beyan etmeleri esasına dayanır. Bu durum beraberinde, mükellef beyanlarının doğruluğunun incelenmesini, araştırması gereğini getirir.
Vergi Usul Kanunu'nun 134. maddesinde, vergi incelemesinden maksadın, ödenmesi gereken vergilerin doğruluğunu araştırmak, tespit etmek ve sağlamak olduğu belirtilmiştir. Buna göre vergi incelemesi, mükellefin ödediği verginin defter, hesap, kayıt ve belgeler ile gerekli olduğunda yapılacak envanter ve araştırmalardan elde edilecek bulguların uygunluğunun incelenmesi ve doğruluğunun saptanmasıdır.
Vergi incelenmesine yetkililer ise VUK'nun 135. maddesinde belirlenmiş olup sırasıyla yukarıdaki tabloda belirtilen dört denetim birimi yetkilendirilmiştir. Ayrıca vergi incelenmesi ile yetkilendirilmiş başkaca memurlarda bulunmakla birlikte bunların yetkisi idari görevlerinin uzantısından kaynaklanmakta olup fiilen denetim birimi değil yönetim birimi olarak değerlendirilmesi gerekmektedir.
Yukarıda açıklanan vergi denetim birimlerinin mevcut durumu bir takım sorunları beraberinde getirmektedir. Gelir İdaresinin ve denetim birimlerinin yeniden yapılandırılması 1940 yılından beri tartışılmaktadır. Mevcut durumun doğurduğu sorunlarla ilgili olarak Maliye Bakanlığı, TUSİAD, MÜSİAD, Vergi Konseyi ve IMF'nin somut çalışmaları bulunmaktadır. Tüm bu çalışmalar zamanında basına yansımış olup halen arşivlerde yer almaktadır. IMF'den bir heyet son olarak Haziran-2007 tarihinde yeni bir rapor ortaya koymuştur. Raporda vergi denetimi ve sistemi hakkında dikkat çekici tavsiyeler ve tespitler yapılmıştır. Yukarıda açıklanan denetim elemanlarının vergi denetim sistemindeki mevcut durumu çeşitli sorunları da beraberinde taşımaktadır. Burada herkesin kendi bakış açısından sorunları ayrı ayrı ortaya koymak yerine son IMF raporunda yer alan sorunlara yer vermek istiyoruz. Buna göre sorunların başlıcaları aşağıdaki gibidir.
-Vergi denetiminde çok başlılık vardır.
-İnsan kaynakları büyük bir etkinsizlik içindedir.
-İnceleme sonuçları ile ilgili istatistiki bilgi yetersizdir.
-Vergi denetim elemanları başka görevlere dağıtılmış ve denetim işi yapmamaktadırlar.
-Vergi denetim birimleri Gelir İdaresi Başkanlığı'nda toplanmalıdır.
IMF'nin raporunda tespit ettiği sorunların varlığı bilinen gerçektir. Nitekim vergi inceleme elamanlarının mevcut durumun doğurduğu sorunlar sadece bunlardan ibaret değildir. Ancak bu sorunlara dahi baktığımızda, vergi denetimi yapan birimlerin bir elden kontrol edilmesi, (hiyerarşik açıdan tek merkeze bağlanması) önerisi ön plana çıkmıştır. Vergi denetimi birimlerinin her birinin ayrı ayrı örgütlenmesi, iş yapması, mesleğe alınması ve yetiştirilmesi vb. gibi durumlara bakıldığında vergi incelemesinde dört başlılık gibi bir görüntü oluşturmaktadır. Vergi denetim birimleri arasında bu koordinasyonsuzluk, etkinsizlik ve bazen kamu için zararlı da olabilen bir rekabet söz konusu olabilmektedir. Bu durumun denetim birimlerinin reorganizasyonu gündeme gelmiş olup bu konuda çalışmalar halen devam etmektedir.
3.2-Vergi Denetimi Çok Başlı Olup Çok Unvan Karışıklılığı Sebep Olmaktadır
Yukarıdaki yapıya bakıldığında, vergi denetiminde bir çok başlılık olduğu açıkça görülmektedir. Bu eleştiri özellikle Avrupa Birliği ve IMF uzmanları tarafından ülkemize yöneltilmekte ve bu yapının savunulacak bir yanı bulunmamaktadır. Kamuda aynı işi yapan denetim elemanlarının, "müfettiş, kontrolör, denetmen, denetçi, uzman ve murakıp" olarak adlandırılmasının karmaşaya ve denetimin etkinliğinin azalmasına yol açmaktadır. Ayrıca vergi ödeyen mükellef ve bunların temsilcileri SM ve SMMM nezdinde bu karmaşa daha çok hissedilmektedir. Aynı yıla ilişkin aynı anda değişik denetim birimi tarafından istendiği durumlar olmaktadır. Bu durum ortadan kaldırılmalıdır.
Vergi incelemesinin dört ayrı denetim birimi tarafından yürütülmesi ve zaman zaman birimler arası çekişmelerin görülmesinin enerji ve zaman kaybına neden olduğu; bu birimlerin birleştirilmesi yada yeni bir yapılanmaya tabi tutulması gerektiği ifade edilmektedir. Batı ülkelerindeki, özellikle ABD'deki denetim yapılanmasının ülkemizden farklı olması nedeniyle bu görüşler güç kazanmaktadır.
Ayrıca çeşitli şekilde konumlandırılan denetim elemanlarının özlük haklarında derin farklılıklar bulunmasının çekişmeye yol açmakta, moral ve motivasyon bozukluğu da meydana getirmektedir. Salt bu gerekçeler dahi denetim elemanlarının birleştirilmesi, unvan farklılıklarının giderilmesi, etkin bir denetim için zorunluluk haline gelmiştir. Bu nedenle vergi denetimi çok başlılıktan kurtarılmalıdır.
3.3-Maliye Bakanlığı Etkin ve Verimli Denetim Yapamamaktadır
Sayıları 2007 Mayıs ayı itibarıyla 3573 olan denetim kadrosu ile verilen beyannamelerin %2-3'ü incelenmekte incelemelerde ciddi vergi kayıpları olduğu ortaya çıkarılmaktadır. Ancak vergi kayıp ve kaçağı önemli ölçüde azaltılamamıştır. Ekonomideki kayıt dışılık da tam ölçülememekle birlikte GSMH'na oranla %30-40 civarında olan varlığını korumaktadır . Yapılan denetim oranının kayıtlı ekonomi, vergi mükellefi, seçmen sayısı, aktif nüfus, kayıt dışı ekonominin boyutları vb gibi verilerle birlikte değerlendirildiğinde çok düşük kaldığı açıktır.
Hal böyle iken Maliye Bakanlığı'ndaki mevcut inceleme elamanları kayıtlı ekonomiyi dahi denetmemekten yoksundur. Çok ayrıntıya girmeden sadece güncel olduğu için Serbest Meslek Erbabına ilişkin olarak gönderilen yazılar basına yansımıştır. Burada Gelir İdaresi Bilgi İşlem Merkezinde mevcut bilgiler üzerinden harekele bir yıl içinde kişilerin ilgili hesaplarına giren para, havale, Eft ve çek senet tahsilatı ile KDV hasılatının kıyaslanması sonucu her iki veri arasında en az 100.000.-YTL fark olan 40.000 adet mükellef tespit edilmiştir. Ancak bu mükellefler çeşitli sebeplerle incelenememekte olup gönüllü uyum şeklinde mükellefin düzeltmesi için mektup gönderilmektedir. Basit bir hesapla her mükellefin hesaplarına giren para ile hesapları arasında en fark olduğundan hareketle 100.000 x 40.000= 4.000.000.000.-YTL (4 katrilyon TL) farka ulaşılmaktadır. Bu veriler net olarak mükellef bazlı bulunmaktadır. Kaldı kı bu farkın 2006 yılında da aynen olduğu tespit edilmiştir. 2 yılın değerlendirilmesi 8 katrilyondan fazla uyumsuzluk taşımaktadır. Hiçbir denetim elemanı bunu ben incelemeyeyim deme lüksüne sahip değildir. Bu verilerden hareketle sadece belirli bir alanda çok büyük fark olduğu aşikardır. Ama Maliye Bakanlığı bunu ve buna benzer durumlardaki verileri inceleyememektedir. Nitekim kredi kartıyla yapılan satışlar bankadan, gayrimenkul satışları bankalar ve tapudan, ithalat verileri gümrükten açıkça tespit edilmektedir. Teknolojik gelişmelerle birlikte Ba-Bs verileri ile mükelleflerin çapraz denetime tabi verileri elde edilmektedir. Bu örnekler sınırlı tutulmuş olup durumu anlatması açısından yeterlidir.
Açıklanan nedenlerle Maliye Bakanlığı'ndaki 4 ayrı denetim elemanları istenen ve beklenen düzeyde denetim yapamamaktadır. Yapılan denetimler ise etkin ve verimli değildir. Bunun yapılamamasında sorumluluğu bulunan başta karar alıcılar ve yöneticiler olmak üzere tüm inceleme elemanlarının öz eleştiri yapması gerekmektedir. Vergi denetimi; yasalara uymayanlar için ciddi bir risk haline gelmedikçe, vergi kayıplarının önüne geçilemeyecektir. Bu nedenle mükellef beyanları ile yetinilmeyip etkin ve verimli vergi denetimi önemsenmelidir.
3.4-Cari Denetim Özel Sektör Eliyle Yapılmaktadır
Ülkemizde son yıllarda ekonomik olarak ciddi bir değişim mevcuttur. Birleşmeler ve satın almalar, özelleştirmeler, yoğun yabancı sermaye girişi olmaktadır. Son dönemde yaşanan tüm bu gelişmeler özellikle vergi denetim ve danışmanlık sektörünü de ön plana çıkarmıştır. Bu anlamda cari denetim özel sektör eliyle yapılmaktadır. Maliye Bakanlığı hep geçmişe dönük incelemeler yapmakta olup verimsiz işlerle uğraşmaktadır. Özel sektörde ise bu alanda dişe diş bir rekabet vardır.
Ülkemizde vergi denetim ve danışmanlık sektöründe irili ufaklı bir çok denetim şirketi ve Yeminli Mali Müşavirler bulunmaktadır. Bu sektörün tümüne ilişkin elimizde herhangi istatistiki bilgi mevcut değildir. Bu nedenle burada sadece Big4 olarak adlandırılan denetim şirketlerine ilişkin bilgilere yer verilecektir. PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, Deloitte&Touche ve KPMG'nin oluşturduğu ve Big4 olarak adlandırılan şirketler özel sektöre sınırsız denetim ve danışmanlık hizmeti sunmaktadır. Son birkaç yılda yüzde 30-40 oranında büyüyen sektör yaklaşık 150 milyon euroluk bir hacme ulaşmıştır. Bu büyüme trendinin daha devam edeceğini tahmin edilmektedir. Bu denetim ve danışmanlık şirketleri ülkemizdeki en büyük mükelleflere cari dönemde vergi denetimi, danışmanlık yapılanma ve satın almalar gibi bir çok alanda hizmet sunmaktadır. Bir süre kendilerinde yetişen personelini şirketlere finans müdürü, müdür yardımcısı, direktör veya kontrolör olarak geçiş imkanı tanımaktadır. Üniversitelerde düzenlenen kariyer günleri gibi etkinliklerle alanlarının en iyileri daha mezun olmadan şirkete kazandırılmaya çalışılmaktadır.
Big4 olarak faaliyette bulunan bu denetim şirketlerinin yaptıkları faaliyetler, yapılanma modelleri, ofis sayısı, personel sayısı gibi veriler Maliye Bakanlığı'nın denetim elemanları ile arasındaki farklar açısından ayrı bir analize gerek duyulmaktadır. Ülkemizde sadece bu Big4 olan denetim şirketlerinin personel sayısı Maliye Bakanlığının inceleme elemanı sayısına yakındır. Ayrıca dört ilden tüm ülkemize hizmet sunmaktadırlar. İMKB'de faaliyette bulunan bir çok firmanın cari denetimi bu şirketler tarafından yapılmaktadır.
Özet olarak Maliye Bakanlığı gerek inceleme elemanı sayısı ve gerekse yaptığı işlerinin niteliği ve niceliği açısından özel sektörün çok gerisinde kalmıştır. Cari denetim zaten yapılamamaktadır. Oysa vergi incelemesinde önemli olan geçmişle uğraşmak değil cari dönemde denetimi gerçekleştirebilmektir. Bu durumun kıyaslanması ve fikir vermesi açısından Big4 olarak bilinen şirketlerin profilleri özet olarak aşağıdaki gibidir.
| Denetim Ve Danışmanlık Şirketi | Ofis Yerleri | Ofis Sayısı | Çalışan Sayısı | İMKB'de Denetlediği Şirket Sayısı |
| PriceWaterhouseCoopers | İstanbul, Ankara, İzmir ve Bursa | 4 | 1.000 | 65 |
| Deloitte&Touche | İstanbul ve Ankara | 2 | 900 | 59 |
| Ernst & Young | İstanbul, Ankara, İzmir ve Bursa | 4 | 750 | 19 |
| KPMG | İstanbul, Ankara ve İzmir | 3 | 550 | 20 |
| T O P L A M | 3.200 | 163 | ||
3.5-Mevcut İnsan Kaynağı İyi Değerlendirilememektedir
Merkezi denetim elemanlarının önemli bir bölümü idari görevlere dağıtılmış ve inceleme işi yapmamaktadır. Nitekim vergi inceleme sonuçlarına bakıldığında vergi incelemesi ile iştigal eden Maliye Müfettişlerinin sayısı iyice az olup bunlarda yılda ortalama 2-3 inceleme yapmakta ve 5-10 vergi inceleme raporu düzenlemektedir. Hesap Uzmanları büyük mükelleflerin incelemeleri ile uğraşmakta olup bunlar zamana yayılı olarak gerçekleşmektedir. Bu grubun da mükellef bazlı olarak çok inceleme yaptığı söylenemez. Ayrıca yazılan raporların bir büyük bölümü yorum farklılığından kaynaklanmakta olup yargıya taşınmaktadır. Gelirler Kontrolörleri ise merkezi denetim elemanları arasında en çok iş yükünü hisseden denetim birimidir. Diğer iki denetim biriminin yapmadığı tüm işleri yapmak zorunda olup iş yükleri çok fazladır. Vergi Denetmenleri ise toplam denetimin büyük bölümünü yapmaktadır. Ancak bu birimin yaptığı denetimlerde incelenen mükelleflerin taşradaki küçük mükellefler olması nedeniyle verimlilikten uzaktır. Ayrıca Vergi Ddenetmenlerinin iş yükü çok fazla olup beş yıl geriden gelerek sadece zamanaşımlı işler ile iştigal etmektedirler. Hal böyle olunca vergi incelemesi daha ziyade dosya kapatmaya ve iş yetiştirmeye dönüşmüştür. Nitekim İstanbul'da bulunan Vergi Denetmeni'nin üzerinde 120-150 ayrı mükellefe ait iş emri incelenmek için beklemektedir. Bu durum inceleme elamanına hiç yeni iş almaması halinde dahi en az 4-5 yılının dolu olduğu anlamına gelmektedir. Tüm denetim birimlerinin etkinleştirilmesi gerekmekte olup, fonksiyonlarını da artırmak gerekmektedir.
Ayrıca Dört denetim birimi nedeniyle sorunlar yaşamakta, yazışmalar aylar sürmekte, incelemeler bitmemektedir.
Dört denetim birimi de vergi incelemesi bağlamında, pratikte aynı işi yapmaktadır. Bu birimlerdeki elemanları ayrı bir yetiştirme sistemine tabi tutmak, ayrı bir formasyon oluşturmak, farklı özlük hakları uygulamak gereksizdir. Denetim birimlerinin yapısı ve mevcut insan kaynağı ile ilgili olarak ayrıca açıklanması gereken bir çok husus bulunmaktadır. Burada önemsenmesi gereken husus mevcut insan kaynağının etkin ve verimli kullanılmasını sağlamaktır. Denetim elamanının yetişmesi zor ve zaman alıcı bir iştir. Denetim elemanlarının büyük bölümü genç nüfus kategorisinde yer almaktadır. Bu anlamda farklı konularda yetişmiş olan Vergi Denetmenlerinin sayısı 2.800 kişi olup, yaklaşık 2000 kişisi 35 yaş altındadır. Bu oran diğer denetim elemanlarında da aynı paralellik sağlamaktadır. Yetişmiş bu genç nüfus her türlü yeniliğe açık ve başarıya açtır. Mevcut insan kaynağı iyi değerlendirilerek, etkin ve verimli kullanılması halinde vergi denetimi ve kayıtdışı ekonomi ile mücadelede beraberinde gelmelidir. Bu insan kaynağı iyi kullanması gereken ise siyasi irade ve gelir idaresinin üst düzey yöneticileridir.
3.6-Gelir Yönetimi ve Denetim Birimleri Ayrılmalıdır
Vergi denetim birimlerindeki kalifiye personel, vergi denetimi haricindeki işlerde istihdam edilmektedir. Bu işler arasında, idari kademelerde yöneticilikler en önemlileri olarak sayılabilir Ayrıca idari teftiş, personel soruşturmaları, kara para incelemeleri, üniversitelerde ders verme, danışmanlık, bilirkişilik, kanun tasarılarının hazırlanması gibi vergi denetimi dışındaki hemen hemen her iş sayılabilir. Vergi denetim elemanlarının her işi yapması beklenmemelidir. Günümüzde her işi yapan müfettişlik anlayışı geride kalmıştır. Kanaatimizce bütün işler kendi uzmanlık alanlarındaki birimler tarafından yerine getirilmelidir. Bu nedenle bu işleri ?vergi incelemesi? yapması gereken birimlerin yapması doğru ve yeterli olmamaktadır.
Bu nedenle öncelikle gelir idaresinin yönetici kadrosu ile denetim kadrosu ayrıştırılmalıdır. Nitekim merkezde gelir idaresindeki grup başkanı dahil üst düzey yöneticiler merkezi denetim birimleri arasından atanmaktadır. Ayrıca taşrada vergi dairesi başkanlıklarında vergi dairesi başkanları ve grup müdürleri inceleme elemanları arasından atanmaktadır. Bu yöneticiler bulundukları makamı ya daha üst düzey kamu görevlerine geçiş için yada özel sektöre geçiş için kullanmaktadır. Haliyle bu yöneticiler bulundukları makam itibariyle mükelleflere ve vatandaşa hizmet gayesi ve bulundukları makamların personellerinin sorunlarını çözmek için kullanmamaktadır. Bu nedenle günü kurtarmak için hareket edilmekte olup bulunduğu yöneticilikte mutlak başarılı olmak için kendini zorlamamaktadır. Yöneticilikte başarısız olanlar ise tekrar geri kurullarına dönmekte olup mevcut durumdan dolayı kendilerini sorumlu hissetmemektedir.
Açıklanması gereken bir çok neden bulunmakla birlikte açıklanan hususların yeterli olduğunu düşünüyoruz. Kanaatimizce Gelir İdaresindeki yöneticilik kadrosu ile vergi inceleme elemanlığı kadrosu aynı anda işgal edilmemeli, yöneticiliği tercih edenler ise tekrar geri dönmemelidir. Bununla birlikte üst düzey yöneticiler için DPT, Hazine, SPK ve Akademik camia gibi birimleri insan kadrosundan da yararlanılmalıdır. Eğer bu işlerle iştigal edilecekse, bu görevlerde değerlendirilen kamu personelinin ?vergi inceleme elemanı? kadrosundan çıkarılması gerekmektedir.
3.7-Denetimin Sonuçları Değerlendirilememektedir
Denetim birimlerinin yapmış oldukları incelemeler sonucunda gerçekleştirdikleri değerlendirilmesi yapılmamaktadır. İstatistik sonuçların tutulduğu veri ambarı yoktur. Mevcut Maliye Teftiş Kurulu ile Hesap Uzmanları Kurulu kendi faaliyetlerinin sonuçlarını kendileri açıklamaktadır. Gelirler kontrölörleri ile Vergi Denetmenlerinin istatistik sonuçları ise Gelir İdaresi başkanlığı tarafından açıklanmaktadır. Ayrıca açıklanan istatistik verilerinde yapılan tarhiyatlar ve kesilen cezalara yer verilmektedir. Ancak tahsil edilen vergi ve ceza tutarları ile yargıya intikal eden raporlara ilişkin tutarlar, uzlaşma sonuçları, görülememektedir. İstatistiklerin sağlıklı olmaması da hangi sektörde ne kadar kayıp ve kaçağın olduğunu ortaya koymamaktadır. Bu durum anılan sektörlerin takip eden yıllarda kendilerini düzeltip düzelmediğini ölçmemektedir. Bu durumda mükellefler zaten bu yıl incelendik bir daha incelenmeyiz diye düşünerek takip eden yıllarda daha çok kayıt dışına çıkabilmektedir. Ayrıca denetimin sonuçlarına ilişkin istatistik bulunmaması ve bunların değerlendirilememesi hem denetim birimlerinin hem de denetim elemanlarının kişisel olarak verimliliği ve etkinliğini ölçülememesi anlamındadır.
3.8-Diğer Sorunlar
Vergi inceleme elemanları özel ihtisas gerektiren bir meslek grubudur. Bu anlamda vergi mevzuatına yeterince vakıf olunamayacak bir konuda vergi incelemesi yapılarak ödenmesi gereken verginin doğruluğunu tespit etmek yerine ya, ?yazılması' gerekenden ?fazlasını' yazarak devletin denetim yetkisini ?zulme? dönüştürme riski; ya da, ?yazılması' gerekenden daha ?azını' yazarak devleti ?zaafa' uğratma riski taşımaktadır. Böylece, adalet duygularını sarsan her iki olasılıkta ?kayıt dışılığı' besleme potansiyeline hizmet etmektedir. Maliye Bakanlığındaki 2 ayrı denetim birimi ve Gelir İdaresi Başkanlığındaki 2 ayrı denetim birimi olmak üzere toplam dört ayrı denetim birimlerinin sorunları şüphesiz yukarıda sayılanlarla sınırlı değildir. Ancak çok uzatmamak ve ayrıntıya girmemek adına bir kısım sorunlar sadece başlık olarak aşağıdaki gibi sayılabilir.
-Denetim elemanları çeşitli güçler tarafından etkilenmektedirler
-Denetim elemanlarının belli bir süre sonunda, denetlediği mükelleflerin temsilcisi olmaktadır
-Denetim elemanları, bilgi paylaşımı ve işbirliği yapmamaktadır
-Denetim elemanları birbirlerini hasım ve rakip kabul etmektedir
-Denetim elemanlarında yetki ve sorumluluk karmaşası vardır
-Denetim Birimlerinin Bağımsız Çalışabilme Koşulları Mutlaka Oluşturulmalıdır
Vergi Denetim Biriminin İnsan Kaynakları Politikası
4-ETKİN BİR VERGİ DENETİMİ İÇİN ÖNERİLER
Vergi kayıp ve kaçağını önleyecek etkin bir vergi denetimini gerçekleştirebilmek için aşağıdaki önlemlerin alınması büyük önem taşır.
-Vergi denetimi ödenmesi gereken vergilerin, doğru olarak ödenmesini sağlamak için yapılır. İnceleme sonucunda eksik vergi ödendiği tespit edilirse cezalı olarak salınır, tamamlatılır. Bir kısım mükellefler inceleme sırasında incelemeye bir şekilde müdahale edecek bürokrat ya da politikacı arayışına girerler. Bunun nedeni genelde, dava yoluna giderlerse kaybetme korkusu olarak kabul edilebilir. Bir kısmı da bildikleri noksanları kapatmak, daha az vergi ödemek için değişik yollar ararlar. Bu yollardan biri de siyasi baskıdır. Tüm bu olumsuzluklarla mücadele edebilmek için özellikle vergi incelemesi ile iştigal eden denetim elemanları güçlü olması gerekmektedir.
- Vergisel olayları tek tek tespit etmeye yönelik çok eleman ve zaman gerektiren yöntemlerin yerine daha hızlı ve etkin sorgulayabilen bir vergi güvenlik müessesesi ihdas edilmelidir .
-Türk vergi sisteminde mal hareketinin denetimine önem verilmiştir. Bu anlayış belge düzeninin yerleştirilmesi açısından olumlu sonuç vermiştir. Ancak mal hareketlerini izlemek zaman ve eleman yetersizliği sorununu ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenle nakit hareketlerini kamunun denetleyebileceği genel bir düzenleme yapılmalı bu bölüm üzerinden denetime ağırlık verilmelidir.
-Denetim elemanlarının eksik inceleme, yanlış yorum yaparak mükellefi haksız yere yüksek vergi tarhiyatı ile yüz yüze bıraktıkları olabilir. Bu durum hem idarenin hem de yargının iş yükünü ağırlaştırmaktadır. Bu gibi durumlarda değişik tepkiler gelir ve bu mükelleflerin bir kısmı iktidardan denetim elemanlarına müdahale etmelerini ister. Oysa bunu düzeltmenin yolu denetim elemanlarının iyi eğitilmesi ve moral olarak iyi tutulmasıdır.
-Vergisel yükümlülüklerin yerine getirilmesi ve denetimde etkinliğin sağlanması açısından vergi suç ve cezalarının yasalarla çok iyi tanımlanması, yorum gerektirmeyecek belirlilikte olması ve vergi kaçırmanın topluma karşı işlenmiş diğer suçlar gibi ele alınıp ödünsüz uygulanması gerçekleştirilmelidir.
-Denetim elemanlarının vergi incelemeleri için gerekli bilgiye ulaşmaları kolaylaştırılmalıdır. Günümüzde harici bilgi ve belgelerden istifade etmeden mevcut yasal defter ve belgeler üzerinden vergi farkı tespit etmek zorlaşmaktadır. Bankalar, Noterler, Gümrük ve Tapu İdareleri gibi çeşitli bilgi kaynaklarından toplanan bilgilerin işlendiği ve kullanıma hazır tutulduğu bir veri tabanı incelemelere önemli katkı sağlar.
- Vergi denetim birimlerinin görev yetki ve sorumluluk alanları belirlenmelidir. Sektör denetimlerine ağırlık verilemeli ve topyekün yapılmalıdır. Bu faaliyet alanı tüm boyutlarıyla öğrenileceği için zaman kaybı önlenerek daha fazla işletmenin kısa sürede sağlıklı incelenmesi gerçekleştirilebilir.
-Ekonomik gelişmeye paralel olarak denetlenmesi gereken firma sayısı artmış, işletmeler büyümüş ve firmalar işlemlerini bilgisayar teknolojisi yardımıyla yürütmeye başlamışlardır. İdare ve vergi denetim birimleri özel kesimdeki bu gelişme ve dinamizmi yakalayamamıştır. Buna uyum sağlanmalıdır.
-Özenle seçilen ve lisansüstü eğitime eş düzeyde bir programla mesleki konularda yetiştirilen vergi denetim elemanları, devlet memuru olarak kalmak zorunda olmayan ve başka çalışma seçenekleri bulunan kişilerdir. Bu elemanlardan kamunun yeterince yararlanabilmesi ve erozyonun önlenebilmesi için özlük haklarının düzeltilmesi, turne dönemlerindeki gündelik ve gider karşılıklarının gerçekçi biçimde belirlenmesi zorunluluk taşımaktadır.
-Denetim elemanlarının sayısı ve niteliği artırılmalıdır.
5-VERGİ İNCELEME ELEMANLARI İÇİN DEĞİŞİKLİK ÖNERİSİ
Maliye Bakanlığı ve Gelir İdaresi denetim elemanlarını kapsayan bir ?yeniden yapılanma? projesi için düğmeye basılmıştır. Kanaatimizce yeni gelir idaresinin yapısı müsteşarlık şeklinde özerk ve daha güçlü olmalıdır. Bu anlamda yeni ismi ?Gelir Müsteşarlığı? olmalıdır. Bunun için ihtiyaca cevap verecek şekilde müsteşar yardımcısı (3) ve Genel Müdürlükler (6-8 adet) kurulmalıdır. Bu anlamda denetim elemanları bu müsteşarlıkta direk Müsteşara bağlı Vergi Denetçileri Kurulu Başkanlığı bünyesinde istihdam edilmelidir.
Denetim elemanlığı; belli okullardan mezun olmak, mesleki yarışma sınavı'nda başarılı olmak, üç yıllık yardımcılık süreci, son derece zorlu bir ?yeterlik sınavı' verildikten sonra kazanılabilen bir bikimin ürünüdür. Hatta bazen buda yetmemekte olup tecrübe de beraberinde gereklidir. Bu anlamda inceleme elemanlığı uzun yıllar her ölçekten işletmede bütün inceleme ve denetim teknikleri uygulanarak kazanılmış bilgi birikimi ve deneyimi içeren çok özel bir meslektir.
Yukarıda da açıklandığı üzere ülkemizde vergi denetimi; Hesap Uzmanları, Vergi Denetmenleri, Maliye Müfettişleri ve Gelirler Kontrolörleri olmak üzere ?dört grup? tarafından yapılmaktadır. Dört parçalı denetim örgütlenmesi, ?kıdem'in ya da ?liyakat'in getirdiği işin ?doğasına' da uyan ?dinamik' ve ?demokratik' bir zemin üzerine değil; ayrımlar ve ayrıcalıklar üzerine kurulu ?statik' ve ?oligarşik' bir zemin üzerine oturur. Bu nedenle reorganisazyonu şarttır.
Buna göre Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri ?VERGİ DENETÇİLERİ KURULU BAŞKANLIĞI? bünyesinde birleştirilmelidir. Ayrıca bu kurula bağlı, ekonomik büyüklüğüne göre en çok 10-12 ilde ?VERGİ DENETÇİLERİ GRUBU BAŞKANLIĞI?ndan oluşturulacak bölge başkanlıkları kurulmalıdır. Tüm inceleme elemanları ?VERGİ DENETÇİSİ? unvanıyla ?tek çatı' altında toplanarak, kendi içinde yetki ve özlük hakları açısından kademelendirilir. Yeniden yapılandırma kapsamında Gelir İdaresi altında oluşturulacak yeni vergi denetim biriminde görev almak istemeyen denetim elemanlarına kamu idarelerinde İç Denetçi olma imkanı tanınmalıdır. Denetim mesleği'ne, özel yarışma sınavında başarılı olanlar ?VERGİ DENETÇİ YARDIMCISI? olarak başlarlar. Üç yıllık yardımcılık sürecinde her türlü inceleme ve denetim teknikleri konusunda teorik ve pratik eğitim verilerek sadece 3 ilde yetiştirilen yardımcılar, yeki ve yeterlik sınavını vererek ?VERGİ DENETÇİSİ? kadrosuna atandıktan sonra da 10-12 bölge merkezinde küçük ve orta büyüklükteki mükellefler nezdinde inceleme ve denetim tekniklerini geliştirir, bilgi ve deneyimlerini artırırlar. Bu bölgelerde belirli süreyle çalışmış olan denetçiler, 5 bölge merkezinde ?BAŞ VERGİ DENETÇİSİ? unvanıyla orta ve büyük işletmeler nezdinde vergi inceleme ve denetimlerini yürütür.
Vergi Denetçileri arasında dikey geçiş mekanizmasının olması gereklidir. Hiçbir kimse meslek yaşamının başından sonuna kadar (25 yaşında mesleğe başlayan birisi 60 yaşında emekli olacaksa 35 yıl boyunca) aynı unvanda ve benzer mükellefleri incelemek zorunda olmamalıdır. Objektif kıstasları önceden belirlenmiş ve belli bir kıdem ve başarı ölçütüne göre ve liyakate dayalı veya belli zamanlarda açılacak sınavlar sonucunda baş vergi denetçisi unvanı elde edilerek geçiş sistemi tesis edilmelidir. Bu kapının açık olması bu denetim birimindeki elemanların motivasyonuna katkı sağlayacak ve çalışma performanslarını olumlu etkileyecektir. Denetim elemanları ne kadar etkili ve verimli olursa bundan ülkemiz kazançlı çıkacaktır.
Tek unvanda buluşmuş, tek çatı altında birleşmiş, her bir denetim elemanına sağlanan fırsat eşitliği ile en tabandan en tavana yükselmek için kendi aralarında pozitif bir yarışla motivasyonun sürekli diri; gelir idaresi denetim örgütünün her daim etkin ve dinamik tutulacağı ve mükellefleri ve özel sektörü yakından takip edecek bir denetim örgütü oluşturulmalıdır. Türkiye'nin en yüksek cirolu holdingini inceleyen bir denetim elemanı ile, orta düzey bir KOBİ'yi inceleyen eleman, yahut mahallemizdeki herhangi bir doktoru inceleyen inceleme elemanının aynı bünyede olması gerekmektedir. Bunların farklılaştırması ve görev yerleri kendi içinde hiyerarşik olarak ayrımlaştırılmalıdır. Teknik donanım ve alt yapısı ile yeterli sayıda kadro öngörülen böyle bir yapılanma kayıt dışı faaliyetlerle daha etkin mücadele edecektir. Ayrıca nitelikli personelin Maliye denetim ordusunda tutulabilmesi için ücret politikasının geliştirilmesi gerekmektedir. Bu anlamda ücret sistemi en az Büyükşehirlerde görevli iç denetçi kadar en çok ise Sayıştay Denetçisi özlük hakları olarak belirlenmelidir. Ayrıca performans sistemi ile özlük haklarında artış olmalı ve başarı ödüllendirilmelidir.
Ayrıca bu müsteşarlık siyasi iradenin tercihleri doğrultusunda hem maliye politikalarını belirlemeli hemde uygulayıcısı olmalıdır. Bunun için Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü'de aynen bu müsteşarlık içindeki bir genel müdürlük şeklinde örgütlenmelidir. Buna ilişkin teşkilat yapısında ise yeni kurulan Sosyal Güvenlik Kurumu ?nun örgüt yapısı benimsenebilir. Kanaatimizce yeni müsteşarlık teşkilat şeması aşağıdaki gibi olmalıdır.
6-SONUÇ
Gelir idaresinin yapısı ve vergi denetimi uzun sürelerdir çok tartışılan bir konudur. Yeni yapılanan gelir idaresi beklentileri karşılayamamış olup tekrar yapılandırılması gündeme gelmiştir. Bu arada IMF'nin de talepleriyle birlikte denetim birimlerinin de yeniden yapılandırılması zaruriyeti doğmuştur.
Gelir İdaresi Başkanlığı'nın kurulmasını takiben yaklaşık 3 yıl geçmeden Gelir İdaresi ve vergi denetim sisteminde yapısal değişiklik talebi, önceki değişikliğin IMF'nin talebi üzerine ancak ?günü kurtarmak? maksatlı ve uzun soluklu hedefler güdülmeden yapıldığını göstermektedir. Aynı durumun vergi denetim birimlerinin yeniden yapılandırılması konusunda da yaşanmaması bakımından gerçek bir reform iradesiyle hareket edilmeli ve gerekli hassasiyet gösterilmelidir. Bu yönde yapılacak çalışmaların başarısı, özellikle de vergi denetim sisteminde kesinlikle önyargılardan, meslek tabusundan, bireysel çıkarlardan ve arzulardan, bürokrasi ve özel sektör üzerindeki ağırlıkların azalması endişesinden ve de ülkeye zarar verici rekabet hissinden arınmış olmasına bağlıdır. Ayrıca bir ülkede en iyi vergi yasaları yürürlükte olsa da etkin vergi denetimi olmaması durumunda sistemin zaman içinde bozulabildiği aşikardır. Bu nedenle dileğimiz bu konuda siyasi otoritenin ve yasamayı etkileyen bürokratik kitlenin herşeyden önce ülke yararını düşünmesidir.