YÖK, Sağlık Bakanlığına hukuka açıkça aykırı görüş vermiş

Davayı reddeden müşterek daire kararı onandı.

Yönetmelik hazırlanırken YÖK hukuka açıkça aykırı görüş vermiş

Kanunlarda, idari işlem tesis edilmeden önce, bir başka makamın uygun görüşünün alınmasının kurala bağlamış olması durumunda, uygun görüş alınması zorunlu olmakla birlikte, görüşü alınan makamın, normlar hiyerarşisine aykırı olan görüşünün kabul edilerek, düzenleyici işlem ihdasının hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı, dolayısıyla bu hususun (verilen görüşün hukuka uygun olup olmadığının) yargısal denetim sırasında, re'sen araştırma ilkesi uyarınca değerlendirileceğinin açık olduğu,

Bu bakımdan, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için davaya konu Yönetmeliğin ihdas edilmesinde, Sağlık Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kuruluna tanınan görev ve yetkilerin, üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının ortaya konulması gerektiği,

Bu bağlamda, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, birlikte kullanımdaki sağlık tesislerinin döner sermaye gelirlerinden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan paya ilişkin düzenlemeye yer verilmemesine uygun görüş vermemesinin, sebep unsuru yönünden dayanak kanuna ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği, buna göre hukuka aykırı görüşün ihmal edilmesi suretiyle yapılan dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

T.C.
DANIŞTAY
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No: 2023/818
Karar No: 2023/1898

İSTEMİN KONUSU:
Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 30/03/2022 tarih ve E:2019/7112, K:2022/1733 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 16/06/2017 tarih ve 30098 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasının, üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı hakkında düzenleme getirmemiş olması nedeniyle iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti:
Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 30/03/2022 tarih ve E:2019/7112, K:2022/1733 sayılı kararıyla;
08/05/2018 tarih ve 30415 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile dava konusu Yönetmeliğin bazı maddelerinde bir takım değişiklikler yapıldığı, devam eden süreçte ise 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 15. maddesi ile de dava konusu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, bununla birlikte Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasında üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı hakkında düzenlemeye yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin yürütülmesinin durdurulması yolundaki 22/05/2018 tarih ve E:2017/3928 sayılı kararına rağmen, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikte de dava konusu düzenlemeye aynı şekilde yer verildiği anlaşıldığından, uyuşmazlığın konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak işin esasına geçildiği,

3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesinin 07/09/2016 tarih ve 29824 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6745 sayılı Kanun'un 39. maddesi ile değişik son fıkrasında; birlikte kullanım ve işbirliğine ilişkin usul ve esaslar ile ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde döner sermaye gelirlerinden personele yapılacak ek ödemelere ilişkin diğer hususlar Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verildiği,

Sağlık Bakanlığınca yürütülen hazırlık aşamasında; yönetmelik taslağı hakkında görüş istenmesi üzerine Yükseköğretim Kurulunca, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, "maddeden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan payın çıkarılmasının, birlikte kullanımın tarafı olan üniversitelerin Anayasal görevi ve amaçlarından biri olan bilimsel araştırma yapılmasına olan teşviki ortadan kaldıracağı, böylece birlikte kullanımda üniversitenin zarar görebilme ihtimalinin ortaya çıkacağı, bilimsel araştırmaya döner sermaye payı ayrılması hususunun taslaktan çıkarılması teklifinin bilimsel araştırma projelerinin finansmanının özel bütçeden karşılanmasına yönelik düzenleme yapılması halinde mümkün olabileceği, aksi takdirde mevcut taslaktaki hükümlerin muhafaza edilmesi gerektiği" yönünde görüş verildiği,

Kanunlarda, idari işlem tesis edilmeden önce, bir başka makamın uygun görüşünün alınmasının kurala bağlamış olması durumunda, uygun görüş alınması zorunlu olmakla birlikte, görüşü alınan makamın, normlar hiyerarşisine aykırı olan görüşünün kabul edilerek, düzenleyici işlem ihdasının hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı, dolayısıyla bu hususun (verilen görüşün hukuka uygun olup olmadığının) yargısal denetim sırasında, re'sen araştırma ilkesi uyarınca değerlendirileceğinin açık olduğu,

Bu bakımdan, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için davaya konu Yönetmeliğin ihdas edilmesinde, Sağlık Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kuruluna tanınan görev ve yetkilerin, üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının ortaya konulması gerektiği,

3359 sayılı Kanun'un ek 9. maddesi gereği birlikte kullanıma geçilen sağlık tesislerinin, Sağlık Bakanlığının mevzuatı uyarınca işletileceği, anılan sağlık tesislerinin döner sermaye bütçesinden, bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için pay ayrılabileceği konusunda, 3359 sayılı Kanun'da ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'da düzenleme yapılmadığı, 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesi uyarınca işletilen üniversite döner sermaye işletmelerinin gelirleri üzerinden ayrılabilecek bir pay niteliğinde olan üniversite bilimsel araştırma projeleri finansman payının, Sağlık Bakanlığı mevzuatı uyarınca işletilen döner sermaye işletmelerinin gelirleri üzerinden ayrılmasının yasal dayanağı bulunmadığından, birlikte kullanımdaki sağlık tesisinin döner sermaye gelirlerinden bilimsel araştırma projelerinin finansman payı ayrılamayacağı,

Bu bağlamda, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, birlikte kullanımdaki sağlık tesislerinin döner sermaye gelirlerinden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan paya ilişkin düzenlemeye yer verilmemesine uygun görüş vermemesinin, sebep unsuru yönünden dayanak kanuna ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği, buna göre hukuka aykırı görüşün ihmal edilmesi suretiyle yapılan dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:
Davacı tarafından, Yönetmeliğin üniversitelerin ve Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının uygun görüşü alınmadan düzenlendiği, 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinin (b) bendinde döner sermaye gelirlerinin bir kısmının bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için kullanılacağının düzenlendiği, üniversitenin unvanı kullanılarak döner sermaye gelirinde artış sağlandığı ve birlikte kullanılan sağlık tesisinde üniversite akademisyenleri tarafından da hizmet verildiği halde üniversiteye bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için pay ayrılmamasının hakkaniyete de aykırı olacağı, dava konusu düzenlemenin, üniversitelerin ulusal ve uluslararası düzeyde başarı sıralamasında geriye gitmesi sonucunu doğuracağı temyize konu kararın bozulması gerektiği,
Davacı yanında müdahil tarafından, dava konusu düzenleme yapılırken Başkanlıklarının olumsuz görüşünün dikkate alınmadığı, bunun da 3359 sayılı Kanun'a aykırı olduğu, bilimsel araştırma finansmanının çoğunluğunu döner sermaye gelirlerinin oluşturduğu, bu gelirlerin ortadan kaldırılmasının birlikte kullanıma tabi yükseköğretim kurumlarında bilimsel araştırmaların sonlanması ve eğitim-öğretimin çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesinin imkansızlaşması sonucunu doğuracağı, bilimsel araştırmaların, tüm bilimsel faaliyetlerin temelini teşkil ettiği, bilimsel araştırmaların finansmanının sonlandırılmasının Anayasanın 130. ve 131. maddelerine de aykırı olacağı, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu ve Sekizinci Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ .'NİN DÜŞÜNCESİ:
Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacı ile davacı yanında müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun temyize konu 30/03/2022 tarih ve E:2019/7112, K:2022/1733 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 11/10/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- İdare hukukunun temel ilkeleri dikkate alınarak, idareleri tesis edecekleri işlemlerin sonuçlarını daha iyi düşünmeye yöneltmek ve idare edilenlere güvence sağlamak amacıyla, kamu idarelerinin idari işlemleri belirli usulleri izleyerek tesis etmeleri zorunlu olarak öngörülebilmektedir. Kanunlarda, idari işlem tesis edilmeden önce, bir başka idarenin görüşünün alınmasının zorunlu kılındığı hallerde, görüş alınmadan tesis edilecek işlemin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olacağı açıktır.
Kanunların danışma niteliğindeki "görüş" alınması dışında; "uygun görüş" alınmasını öngörmesi durumunun ayrıca tartışılması gerekir. İstişari olarak görüş alınması işlemin şekli unsurunu oluşturur ve bu görüşe uyma zorunluluğu bulunmazken; kanunların "uygun görüş" alınmasını öngörmesi durumunda, tesis edilecek işlemlerde ilgili idarelerin birlikte hareket etmesi, idarelerin ortak alanını oluşturan "işlemin konusunda" ortak olarak karar vermesi ve işlemin bu şekilde tesis edilmesi zorunludur.
Kanunların "uygun görüş" alınmasını zorunlu kıldığı hallerde; işlemin uygun görüş alınmadan tesis edilmesinin, işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacağı açıktır.
Davaya konu Yönetmeliğin dayanağı olan 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 9. maddesinin, 20/08/2016 tarih ve 6745 sayılı Kanun ile değişik son fıkrasında; birlikte kullanım ve işbirliğine ilişkin usul ve esaslar ile ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde döner sermaye gelirlerinden personele yapılacak ek ödemelere ilişkin diğer hususların Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlıkla ilgili mevzuat incelendiğinde; Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte Kullanımı ile İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hazırlanırken, Yükseköğretim Kurulundan alınacak ''uygun görüş''ün bağlayıcı nitelikte olduğu görülmektedir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 9. maddesinde, davaya konu Yönetmeliğin, Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının ve Yükseköğretim Kurulunun uygun görüşü alınarak çıkarılmasının kurala bağlanmasına karşın, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının 14/03/2017 tarih ve 18595 sayılı işlemi ile, Yönetmeliğin 11. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak, "maddeden üniversitelerin bilimsel araştırma projelerinin finansmanı için ayrılan payın çıkarılmasının, birlikte kullanımın tarafı olan üniversitelerin Anayasal görevi ve amaçlarından biri olan bilimsel araştırma yapılmasına olan teşviki ortadan kaldıracağı, böylece birlikte kullanımda üniversitenin zarar görebilme ihtimalinin ortaya çıkacağı, bilimsel araştırmaya döner sermaye payı ayrılması hususunun taslaktan çıkarılması teklifinin bilimsel araştırma projelerinin finansmanının özel bütçeden karşılanmasına yönelik düzenleme yapılması halinde mümkün olabileceği, aksi takdirde mevcut taslaktaki hükümlerin muhafaza edilmesi gerektiği" hususları belirtilerek uygun görüş verilmediği halde yapılan düzenlemede, bu yönüyle hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu anlaşıldığından, davacı ve davacı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.