Ancak bir üst görev veya kariyer kadroya atanma halinde muvafakat verilmesi hukuka aykırı

Danıştay: Düzenleme 657 sayılı Kanunun 74 üncü maddesinin daraltmaktadır

Memurların bir kurumdan diğerine nakilleri özel olarak düzenlenmiş; bazı temel esaslar dışında ayrıntılı bir usul ve ölçüt düzenlemesine ise yer verilmemiştir. Buna göre memurların, kurumlarından muvafakat almak kaydıyla kazanılmış hak dereceleri üzerinden ya da derece yükselmesi suretiyle 657 sayılı Kanun'a tabi başka bir kuruma atanabileceği, diğer yandan atanılacak kurumdaki sınıflar ile halihazırda görev yapılan kurumdaki sınıfların aynı olması ya da atanılacak kurumdaki sınıfın öğrenim durumuna uygun bir sınıf olması gerektiği, yine memurların kendi istekleri ile bulundukları derecelerinden en fazla üç dereceye kadar aşağıdaki kadroya atanabileceği öngörülmüştür.

Hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, dayanaklarını üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici (daraltıcı ya da genişletici) nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak şekilde kullanılmamak kaydıyla gerçekleşebilmektedir.

Dava konusu düzenleme incelendiğinde, muvafakat taleplerinin değerlendirilmesinde, ilgilinin halen görev yaptığı görevden daha üst bir göreve yükselmesi veya kariyer unvanlı bir kadroya atamasının yapılmış olması şartlarının arandığı anlaşılmakla birlikte; söz konusu koşulların, memurların bir kurumdan diğerine nakillerinde aranılacak esasları düzenleyen ve yukarıda yer verilen 657 sayılı Kanun'un 74. maddesini daraltıcı mahiyette olduğu, bir başka anlatımla, yasal düzenleme kapsamında muvafakat talebinde bulunma hakkına sahip olan bazı memurların, bu haktan yararlanmasını engelleyici nitelikte kısıtlamaya gidildiği görülmektedir.

T.C.
DANIŞTAY
İKİNCİ DAİRE
Esas No: 2023/3185
Karar No: 2024/1203

İSTEMİN KONUSU:
. Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen . günlü, E:., K:. sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava Konusu İstem:
Dava; . günlü, . sayılı Üniversitenin Senato kararıyla kabul edilen . Üniversitesinden Diğer Kamu Kurumlarına Naklen Geçmek İsteyen İdari Personele Muvafakat Verilmesine İlişkin Esas ve Usuller (Esas ve Usuller)'in "Değerlendirme İlkeleri" başlıklı 5. maddesinin (1) nolu bendinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) alt bentleri ile (2) nolu bendinin (d) ve (e) alt bentlerinin; "Başvurular" başlıklı 7. maddesinin; "Taleplerin Değerlendirilmesi" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının; "Aday Memurluk" başlıklı 9. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti:
... İdare Mahkemesinin . günlü, E:., K:. sayılı kararıyla; Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (1) nolu bendinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) alt bentleri ile (2) nolu bendinin (d) ve (e) alt bentleri yönünden; 657 sayılı Kanun'un 74. maddesinde 5 (beş) yıl boyunca personelin naklinin yapılamayacağına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, muvafakat talebi kabul edilecek personel sayısına kontenjan sınırlaması getirilmesinin ve il içi muvafakat taleplerinin dikkate alınmaması yolundaki düzenlemenin herhangi bir yasal dayanağının bulunmadığı, eğitim hakkının her ne kadar 657 sayılı Yasa ve Yönetmelikte özür durumları arasında sayılmasa da, Anayasa ile tanınan üstün bir hak olması sebebiyle bu özrün kayıtsız şartsız gerekçe oluşturamayacağı şeklinde yayımlanmasının Anayasa ile bağdaşmayacağı, eğitim özrünün olaya özgü olarak değerlendirilmesi gerektiği, üst hukuk normlarına aykırı düzenleme yapılamayacağı, kamu hizmetinin bütünlüğü ve devamlılığı ilkesi gereğince, kamu görevlilerinin özel koşullarına göre verimliliklerinin en yüksek düzeyde olduğu ve hizmetinden en yüksek oranda yararlanılacak bir biçimde çalıştırılmalarının kamu yararına daha uygun olduğu, bu nedenle 5. maddesinin (1) nolu bendinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) alt bentlerinin hukuka aykırı bulunduğu; kamu görevlilerinin özel koşullarına göre verimliliklerinin en yüksek düzeyde olduğu ve hizmetinden en yüksek oranda yararlanılacak bir birimde çalıştırılmalarının kamu yararına daha uygun olduğu gibi, ilgililerin gördüğü eğitime uyan istediği bir alanda çalışmasının maddi ve manevi varlığının gelişmesine olumlu katkı sağlayacağı ve kamu hizmetinden beklenen faydanın artacağı açık olduğundan, kariyer unvanlı bir kadroya atanma şartının getirilmesinin ve sayma yolu ile belirtilen yönetici unvanlarının Esas ve Usuller dışında bırakılmasının idarenin takdir yetkisi kapsamında olduğu, dolayısıyla 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) ve (e) alt bentlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı, Esas ve Usuller'in 7. maddesi yönünden; 657 sayılı Kanun'un 74. maddesinde, memurların kurumlar arası nakil suretiyle atanmaları için her iki idarenin ortak iradesi zorunlu kılındığından, personelin naklen geçmek isteyeceği kurumun hangi dönemde nakille personel alacağının belirsiz olduğu, dolayısıyla muvafakat başvurularının sadece Mayıs ayı ile sınırlandırılmasının hukuka uyarlı olmadığı, Esas ve Usuller'in 8. maddesinin 1. fıkrasına yönelik; memurların, gerek bulundukları sınıftan, gerekse öğrenim durumları itibarıyla girebilecekleri sınıftan bir kadroya kurumlar arası nakil suretiyle atanmaları konusunda idarelere tanınmış olan takdir yetkisinin, kadro ve ihtiyaç durumu ile personelin nitelikleri gözetilerek kullanılacağı açık olmakla birlikte, kontenjan sayısı tespit etmenin üst hukuk normu yönünden aykırı hükümler içerdiği, düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, Esas ve Usuller'in 9. maddesi yönünden; 657 sayılı Kanun'un 54. maddesiyle, aday memurluk süresi belirlenirken alt ve üst sınırın tespit edildiği, aday memurluk süresinin 2 yıl olarak uygulanmasının idarenin takdir yetkisi kapsamında olduğu, dolayısı ile iptali istenilen maddede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle, dava konusu Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (1) nolu bendinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) alt bentlerinin, 7. maddesinin ve 8. maddesinin 1. fıkrasının iptaline; 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) ve (e) alt bentleri ile 9. maddesi yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi Kararının Özeti:
Taraflarca karşılıklı olarak aleyhe olan kısımlara yönelik yapılan istinaf başvurusu üzerine . Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen temyize konu kararla; Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (1) nolu bendinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) alt bentleri ile (2) nolu bendinin (d) alt bendine, 8. maddesinin 1. fıkrasına ve 9. maddesine ilişkin kısımlara yönelik yapılan tarafların istinaf başvurularının reddine; Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (2) nolu bendinin (e) alt bendi yönünden; aynı mevzuat hükümlerine tabi olarak görev yapan kamu çalışanlarına hukuken tanınmış haklardan yararlanmada eşit muamele yükümlülüğü bulunan davalı idarenin, madde metninde sayılan bir kısım kamu görevlisinin genelin tabi olduğu değerlendirme ve prosedür dışına çıkartılıp, ayrıksı bir hukuksal durum yaratılmasının, Anayasanın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesine uygun görülmediği, bu nedenle davacı tarafın istinaf başvurusunun kabulüne, Mahkeme kararının bu kısmının kaldırılmasına ve söz konusu alt bendin iptaline; Esas ve Usuller'in 7. maddesi yönünden; 7. maddenin 1. fıkrasında yer alan "her yıl en geç nisan ayının son iş günü mesai bitimine kadar", 2. fıkrasında yer alan "mayıs ayının ilk haftası içerisinde", 3. fıkrasında yer alan "en geç mayıs ayının ikinci haftası içerisinde" ve 4. fıkrasında yer alan "en geç mayıs ayının son iş gününe kadar" ibarelerine yönelik davalı idarenin istinaf isteminin reddine, maddenin diğer kısımları yönünden ise; madde metninde yer alan düzenlemelerin, kurum mevzuatıyla işlem tesisi için görevli ve yetkili kılınan paydaşların kurum hiyerarşisindeki konumlarını da öncellemek suretiyle ilgili kamu görevlilerinin muvafakat başvurularının biçimini standardize etmek ve idarenin bilgisine girmesini sağlayarak gerekli yasal prosedürlerin işletilmesine yönelik bulunduğu, anılan düzenlemelerde "idarenin yasallığı ve düzenliliği" ilkelerine, dolayısıyla hukuka ve mevzuata aykırı bir husus tespit edilemediği, diğer yandan, ilgililerin muvafakat taleplerinin değerlendirilmesinde kurumun atamaya yetkili amirinin bireysel takdir yetkisinin bulunmasına karşın, bu kişiselleştirilmiş yetkinin kurum paydaşlarının görüş ve önerileri de sürece dahil edilmek suretiyle kollektif bir irade ile "kamusal, hukuksal ve iyi yönetim anlayışına" dönüştürülmesinin hukuken makbul bir durum olarak değerlendirilerek hukuka aykırılık bulunmadığı; ayrıca İdare Mahkemesince 7. maddenin son fıkrasına münhasıran herhangi bir hukuksal değerlendirme yapılmadan karar verildiği, bu fıkraya yönelik olarak, muvafakat talebinde bulunan kamu görevlisinin başvuru formundaki yanlış ve gerçek dışı beyanda bulunması ya da belge sunması hallerinde kötü niyet ve/veya yanlış beyanla kazanılmış bir hakkın elde edilmemesi adına başvurunun geçersizlik yaptırımına bağlanmasının yanısıra cezai müeyyideye muhatap kılınmasında hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının bu kısımlarına yönelik iptal hükmünün kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI:
Davacı Sendika tarafından; Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendine yönelik olarak; 657 sayılı Kanun'un 74. maddesinde yer almayan bir şartın getirildiği, üst norma aykırı ve daraltıcı hüküm niteliğinde olduğu, yasal düzenlemede kurumlara hususi şartlar getirebilme olanağı tanınmadığı, diğer üniversitelerde öngörülmeyen bu şartın eşitlik ilkesine aykırılık oluşturacağı, öte yandan; idarenin takdir yetkisini, personelin özel nitelikleri ve muvafakat talebinin kendi özgülüğünü dikkate almaksızın kullanmasına vücut verdiği, bu nedenle düzenlemede hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri ile hukuka aykırılık bulunduğu, Esas ve Usuller'in 9. maddesi yönünden ise; diğer kamu kurumlarına naklen geçmek isteyen idari personele muvafakat verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenleyen bir düzenleme içerisinde, aday memurların iki yıl süreyle adaylık statülerinin devam edeceğine dair hüküm getirildiği, adaylık süresinin idarece tespit edilmesinin 657 sayılı Kanun'un 54. maddesi çerçevesinde mümkün olmakla birlikte, bu tespitin diğer kamu kurumlarına geçişleri düzenleyen bir düzenleme içerisinde yer almasının yetki yönüyle hukuka aykırılık teşkil ettiği, düzenlemenin sınav sonucuna göre yapılan atamalardaki muvafakat talepleri bakımından herhangi bir ayrım getirmemek suretiyle hak ihlallerine sebebiyet vereceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN CEVABI:
Davalı idare tarafından; 657 sayılı Kanun'un 74. maddesinde kurumlar arası atamalarda idarelere takdir hakkı verildiği, kamu yararı, kadro ve ihtiyaç durumu ile personelin nitelikleri gözetilerek bu hakkın kullanılmasında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı, aynı Kanun'un 54. maddesinde aday memurluğun alt ve üst sınırının tespit edilmesi karşısında, düzenlemede aday memurluk süresinin 2 yıl olarak uygulanmasının hukuka uygun olduğu, dava konusu edilen Esas ve Usuller'in üst hukuk normlarına uygun olarak hazırlandığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: .
DÜŞÜNCESİ: Bölge İdare Mahkemesi kararının; dava konusu Esas ve Usuller'in 5/1. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendi yönünden bozulması; 9. maddesi yönünden ise onanması gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci ve Onikinci Dairelerince; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'na 3619 sayılı Yasa'nın 10. maddesiyle eklenen Ek 1. maddesi gereğince yapılan müşterek toplantıda, Danıştay Sekizinci Dairesinin 04/04/2023 günlü, E:2019/5414, K:2023/1622 sayılı gönderme kararı ile Danıştay İkinci Dairesine gönderilen dosyada, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I. Dava konusu Esas ve Usuller'in 9. maddesine yönelik Bölge İdare Mahkemesince verilen kararın temyizi istemi yönünden:
Bölge İdare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın bu kısmı usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

II. Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendine yönelik Bölge İdare Mahkemesince verilen kararın temyizi istemi yönünden:
Uyuşmazlık konusu olayda; Bilecik Şeyh Edebali Üniversitesinde görev yapan ve diğer kamu kurumlarına naklen geçmek isteyen idari personelin muvafakat taleplerinin değerlendirilmesinde dikkate alınacak ilkelerin belirlendiği Esas ve Usuller'in "Değerlendirme İlkeleri" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (2) nolu bendinin (d) alt bendinde, "Halen görev yaptığı görevden daha üst bir göreve yükselmesi veya kariyer ünvanlı bir kadroya atamasının yapılmış olması gerekir." kuralına yer verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 74. maddesinin birinci fıkrası; "Memurların bu Kanuna tabi kurumlar arasında, kurumların muvafakatı ile kazanılmış hak dereceleri üzerinden veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde derece yükselmesi suretiyle, bulundukları sınıftan veya öğrenim durumları itibariyle girebilecekleri sınıftan, bir kadroya nakilleri mümkündür. Kazanılmış hak derecelerinin altındaki derecelere atanabilmeleri için ise atanacakları kadro derecesi ile kazanılmış hak dereceleri arasındaki farkın 3 dereceden çok olmaması ve memurların isteği de şarttır." şeklindedir.

Anılan yasal madde metniyle, memurların bir kurumdan diğerine nakilleri özel olarak düzenlenmiş; bazı temel esaslar dışında ayrıntılı bir usul ve ölçüt düzenlemesine ise yer verilmemiştir. Buna göre memurların, kurumlarından muvafakat almak kaydıyla kazanılmış hak dereceleri üzerinden ya da derece yükselmesi suretiyle 657 sayılı Kanun'a tabi başka bir kuruma atanabileceği, diğer yandan atanılacak kurumdaki sınıflar ile halihazırda görev yapılan kurumdaki sınıfların aynı olması ya da atanılacak kurumdaki sınıfın öğrenim durumuna uygun bir sınıf olması gerektiği, yine memurların kendi istekleri ile bulundukları derecelerinden en fazla üç dereceye kadar aşağıdaki kadroya atanabileceği öngörülmüştür.

Hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, dayanaklarını üst düzeydeki kurallardan aldıkları kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici (daraltıcı ya da genişletici) nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak şekilde kullanılmamak kaydıyla gerçekleşebilmektedir.

Dava konusu düzenleme incelendiğinde, muvafakat taleplerinin değerlendirilmesinde, ilgilinin halen görev yaptığı görevden daha üst bir göreve yükselmesi veya kariyer unvanlı bir kadroya atamasının yapılmış olması şartlarının arandığı anlaşılmakla birlikte; söz konusu koşulların, memurların bir kurumdan diğerine nakillerinde aranılacak esasları düzenleyen ve yukarıda yer verilen 657 sayılı Kanun'un 74. maddesini daraltıcı mahiyette olduğu, bir başka anlatımla, yasal düzenleme kapsamında muvafakat talebinde bulunma hakkına sahip olan bazı memurların, bu haktan yararlanmasını engelleyici nitelikte kısıtlamaya gidildiği görülmektedir.

Bu itibarla; üst norm niteliğindeki yasal düzenlemeye aykırı şekilde tesis edilen Esas ve Usuller'in 5/1. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendinde hukuka uyarlık; anılan bende ilişkin davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVACININ TEMYİZ İSTEMİNİN KISMEN REDDİNE, KISMEN KABULÜNE,
2. . Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen . günlü, E:., K:. sayılı kararın, Bilecik Şeyh Edebali Üniversitesinden Diğer Kamu Kurumlarına Naklen Geçmek İsteyen İdari Personele Muvafakat Verilmesine İlişkin Esas ve Usuller'in 9. maddesi yönünden ONANMASINA oybirliğiyle;
3. Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendi yönünden ise, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin 2/c fıkrası uyarınca BOZULMASINA oyçokluğuyla,
4. Aynı Kanun'un 6545 sayılı Kanun'la değişik 50/2. maddesi gereğince bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan . Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 27/02/2024 tarihinde kesin olarak karar verildi.

(X) KARŞI OY : Dava konusu Esas ve Usuller'in 5. maddesinin (2) nolu bendinin (d) alt bendi yönünden davanın reddi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair . Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin . günlü, E:., K:. sayılı kararına yönelik davacının temyiz isteminin reddi ile anılan kararın onanması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.