657 sayılı Kanunun 36/12/d bendinin iptaline ilişkin Anayasa Mahkemesi kararı

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Resmi Gazete tarih/sayı:16.07.2003/25170
Esas Sayısı : 2003/22
Karar Sayısı : 2003/34
Karar Günü : 16.4.2003

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Konya İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin, 18.5.1994 günlü, 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinde yer alan ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla...? ibaresinin, Anayasa'nın 2., 10. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Üst öğrenimi bitirmesi nedeniyle intibakı yapılan davacının emsal uygulaması yapılarak 9. derecenin 1. kademesine intibak ettirilmesine ilişkin işleme karşı açtığı davada ileri sürdüğü Anayasa'ya aykırılık savını ciddî bulan Mahkeme, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin, 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinde yer alan ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla...? ibaresinin iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Mahkeme'nin başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
?1- Usul Yönünden: Anılan Kanun maddesi 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa eklenmiş bulunmaktadır. 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ise 18.05.1994 gün ve 3990 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. 3990 sayılı Yetki Yasası ise Anayasa'nın Başlangıç, 2, 7, 87, 91 ve 153. maddelerine aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesi'nin 05.07.1994 günlü, E:1994/50, K:1994/44 sayılı kararıyla iptal edilmiş bulunmaktadır. Bu durumda, 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yasal dayanaktan yoksun kaldığı açık ve tartışmasızdır.
Şu halde; Anayasa'nın 91. maddesi uyarınca Kanun Hükmünde Kararnameler yasal meşruiyetini, meclisin verdiği yetki yasasından aldıklarından dava konusu Kanun Hükmünde Kararnamenin dayanağı Yetki Yasası da iptal edildiğinden, yasal dayanağı kalmayan Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen ve yukarıda belirtilen düzenlemenin iptali gerekmektedir.
2- Esas Yönünden: Anayasa'nın 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyetinin ... demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olduğu vurgulanmış olup 10. maddesinde de ?Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayrım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.? hükmüne yer verilmiştir.
Demokratik-sosyal bir hukuk devletinde; Devletin (buna yasama organı da dahil) her tür faaliyeti sırasında, kazanılmış hakları gözeteceği, sarfedilen emek ve çalışmanın eşitlik ilkeleri gözardı edilmeden karşılığının verilmeye çalışılacağı kuşkusuzdur.
Bu bağlamda sözkonusu yasa hükmü değerlendirilecek olursa;
Anılan düzenlemeye göre, görevde iken üst öğrenimini bitiren kişinin, o tarihe kadarki tüm çalışmaları derece ve kademe olarak değerlendirilip intibak hesabı yapılmakta olup, düzenlemede bu haliyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Ancak maddenin ilk cümlesinde ifade edilen ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla ...? kuralı intibak işlemini netice itibariyle yukarıda anılan Anayasal ilkelere aykırı hale getirmektedir.
Çünkü; buna göre öğrenime hiç ara vermeden devam edip göreve başlayan farazi emsal esas alınmakta olup, ilgilinin hem çalışıp hem okumak şeklindeki fazla emek ve çabası gözardı edilmektedir. Dolayısıyla, Devlete verdiği emek yok sayılarak, hiç Devlet hizmeti olmayanla eşit kabul edilerek aslında eşitlilik ve hakkaniyete aykırılığa sebep olunmaktadır. Örneğin davacının 3.5 yıllık hizmeti bulunmakla birlikte, normal bir intibaktan 8. derecenin 1. kademesinde 8 ay 13 gün kıdemli sayılması gerekirken, soyut emsal sebebiyle 9. derecenin 1. kademesine getirilebilmiş olup, 3.5 yıllık devlet hizmeti intibakta yok sayılmıştır. Bu sonuç ise yukarıda anılan Hukuk Devleti, Sosyal Devlet ve Kanun önünde eşitlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.
Bu bağlamda 657 sayılı Yasa'nın 36. maddesinin A/12-d fıkrasının ?... emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla ...? ibaresinin Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olması sebebiyle esas yönünden de iptali gerekmektedir.
Sonuç: Açıklanan nedenlerle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin A/12-d fıkrasının ?... emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla ...? ibaresinin Anayasa'nın 2, 10 ve 91. maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle ve iptali talebiyle Anayasa Mahkemesi'ne gidilmesine, dava dosyasının tüm belgeleriyle onaylı suretlerinin dosya oluşturularak Anayasa Mahkemesi'ne sunulmasına iş bu karar ile dosya suretinin Yüksek Mahkemeye ulaşmasından itibaren beş ay karar verilinceye kadar davanın bekletilmesine 19.02.2003 gününde oybirliğiyle karar verildi.?
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Kural
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen ve itiraz konusu ibareyi de içeren (d) alt bendi şöyledir:
?d) Memuriyette iken veya memuriyetten ayrılarak (87 nci maddeye tabi kurumlarda çalışanlar dahil) üst öğrenimini bitirenler, aynı üst öğrenimi tahsile ara vermeden başlayan ve normal süresi içinde bitirdikten sonra memuriyete giren emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyle, bitirdikleri üst öğrenimin giriş derece ve kademesine memuriyette geçirdikleri başarılı hizmet sürelerinin tamamı her yıl bir kademe, her üç yıl bir derece hesabıyla ilave edilmek suretiyle bulunacak derece ve kademeye yükseltilirler.?
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 10. ve 91. maddelerine dayanılmış, Anayasa'nın Başlangıç'ı ve 6. maddesiyle de ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'in katılmalarıyla 16.4.2003 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verildi.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
1- KHK'nin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
Anayasa'da, KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle yetki yasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun denetlemesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kurulu'na ancak yetki yasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan (mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
KHK'nin yetki yasası ile olan bağı, KHK'yi aynı ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasaların denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, ?kanunlar Anayasaya aykırı olamaz? denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya yetki yasasının kapsamı dışında kalan ya da dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirlerinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında iptalleri gerekir.
Bu nedenlerle, iptaline karar verilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın, Başlangıç'ındaki ?hiç bir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı,? 2. maddesindeki ?Hukuk devleti? ilkeleriyle 6. maddesindeki ?Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.? kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.
2- İtiraz Konusu Yapılan Kuralın Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 10. ve 91. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949 sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir. Taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Bu nedenle, konu Anayasa'nın Başlangıç'ı ve 6. maddesi yönünden de incelenmiştir.
İtiraz konusu kuralı içeren 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 18.5.1994 günlü, 3990 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3990 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin 5.7.1994 günlü, Esas 1994/50, Karar 1994/44-2 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 527 sayılı KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
Bu nedenle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3990 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin, 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinde yer alan ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla...? ibaresi Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 6. ve 91. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
B- İptal Sonucu Yasa'nın Diğer Hükümlerinin Uygulama Olanağını Yitirip Yitirmediği Sorunu
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasında, ?Ancak başvuru, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da, bu belirli madde veya hükümlerin iptali kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi, keyfiyeti gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verebilir? denilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin, 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinde yer alan ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyla...? ibaresinin iptal edilmesi sonucu (d) alt bendinin kalan bölümünün uygulama olanağı kalmadığından, 2949 sayılı Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca (d) alt bendinin kalan bölümünün de iptali gerekir.
C- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, ?Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez? denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, beşinci fıkrasında Anayasa Mahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görürse yukarıdaki fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmektedir.
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin, 527 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinin iptaline karar verilmesinin doğuracağı hukuksal boşluk, kamu düzeni ve kamu yararını bozucu nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı ?Devlet Memurları Kanunu?nun 36. maddesinin ?ORTAK HÜKÜMLER? bölümünün (A) fıkrasının (12) No'lu bendinin;
A- 18.5.1994 günlü, 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen (d) alt bendinde yer alan ?...emsallerinin ulaştıkları derece ve kademeyi aşmamak kaydıyle,...? ibaresinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B- İptal nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan (d) alt bendinin kalan bölümünün de 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALİNE,
C- İptal edilen (d) alt bendinin doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
16.4.2003 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan
Mustafa BUMİN