Devlet Memurları Kanunu Tasarısı Taslağına ilişkin öneriler ve eleştiriler

Devlet Memurları Kanunu Tasarı Taslağı

DEVLET MEMURLARI KANUN TASARISI TASLAĞIYLA İLGİLİ

BAZI ELEŞTİRİ VE ÖNERİLER 
 
 

Kamu hizmetlerinin, saydamlık, tarafsızlık, adalet ilkeleri çerçevesinde en verimli şekilde yürütülmesi amacıyla hazırlandığına kuşku duymadığım Devlet Memurları Kanun Tasarısı Taslağının, bu amaca daha etkin hizmet etmesine katkısı olur düşüncesiyle bazı konu başlıkları altında kısaca temas ettiğim görüşlerimi sizlerle paylaşmak istiyorum. 

Temel Kavramların Muhafazası (Taslak, md.4): Devlet Memurları Kanununun temel amaç ve ilkelerini ifade eden ehliyet, liyakat ve kariyer gibi kavramların, Devlet Memurları Kanunu Taslağının temel ilkeleri arasında yer almadığı görülmektedir. Gerçi Taslağın 4.maddesinde bu ilkelere ait olabilecek tanımlar yer almıştır. Ancak, bu kavramların ismen de yer alması önemlidir. Şöyle ki: Örneğin, ?kariyer? kavramına karşılık olarak düşünülen 4. maddenin 1/b bendindeki cümlenin, tam olarak kariyer kavramını karşılamadığı söylenebilir. Bu tür tereddütlere mahal vermemek bakımından liyakat, kariyer gibi temel kavramlar taslakta da ismen yer almalıdır. Diğer taraftan, bu kavramların korunması, yargı kararlarında bu kavramlara yapılan atıfların kanuni mesnetten yoksun bırakılmaması açısından da önemlidir. Ayrıca, ehliyet, liyakat, kariyer gibi idare hukuku temel kavramlarının isimleri olmazsa kendilerinin de varlığı kuşkulu hale gelecektir. Bu durum Taslağı daha en baştan sorunlu kılmaktadır.  

Amir-Memur Ayrımı (Taslak, md.9-10): Yukarıda kısaca temas edilen çok önemli temel kavramlar taslakta yer almazken, önceki (yürürlükteki) Kanuna sehven girmiş amir-memur ayrımının halen sürdürüldüğü görülmektedir. Oysa bu ayrım bilinçaltında amirlerin sanki memur olmadığı gibi bir izlenim uyandırmaktadır. Dolayısıyla amirlerin sorumsuz-bağımsız ayrı bir sınıf olduğu çağrışımını da uyandıran bu kavramlar yerine, ?memurların sorumluluğu? ve ilave olarak ?idareci konumundaki memurların sorumluluğu? gibi ifadeler kullanılabilir. Bu tür bir ifade, idareciliğin memur için fazladan bir sorumluluk yüklenme işi olduğunun kanuni temelini oluşturabilir. Aksi halde idarecilik bir kısım amir ve memurlar tarafından la yusel bir emirlik olarak algılanmaya devam edebilir. 

Siyasiye Partiye Üye Olma Yasağı: Siyasi parti üyeliği, taslak metinde de memuriyetten çıkarma yaptırımını gerektiren fiiller arasında sayılmıştır. Halbuki:

1. Tasarının, memurlara siyaseti yasaklayan bu tavrı sürdürmesi, reform iddiasıyla asla bağdaşmamaktadır.
2. Demokrasimizin gelişmesi, siyasetin sadece serbest meslek erbabının uğraşı alanı olmaktan çıkarılmasıyla doğru orantılı olacaktır. Aksi halde siyaset toplumun bir kesimini yeterince temsil edemeyecektir.
3. Memurların da siyasete katabileceği önemli şeyler, getirebilecekleri yeni açılımlar mutlaka vardır, olacaktır.
4. Siyasetle uğraşmaya istekli olanlar memur da olsa zaten bir şekilde siyasetle temas halindedir. Siyaset yasağı, sadece kanunlara saygılı memurların siyasetten geri durmasına neden olmaktadır. Bunun meşru bir zemine oturtulması siyaseti yasaklamakla değil serbest bırakmakla mümkün olabilir.
5. Zaman içerisinde ülkemizin ulaştığı siyasi olgunluk seviyesini görmezden gelerek, on yıllar öncesindeki siyasi ortamın mazur gösterebileceği bu yasağı sürdürmek isabetli olmayacaktır. ?Zaman değiştikçe hükümler değişir? şeklindeki genel hukuk kuralı tam da buna benzer durumlar için değil mi?

Bu ve benzeri nedenlerle memurlara siyaset yasağını sürdürmek değil kaldırmak daha doğru olacaktır. Bir siyasi partiye üye olmak değil, memuriyet yetki, görev ve nüfuzunu herhangi bir siyasi parti lehine/aleyhine kullanmak yaptırıma bağlanmalıdır. 

Sözleşmeli Personele Daha Ağır Yaptırım( Taslak, md.107): Bu maddenin üçüncü fıkrasındaki, ?Memurlar için öngörülen basamak ilerlemesinin durdurulması cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallerin vukuu halinde sözleşmeli personelin sözleşmesi feshedilir. ?? özürsüz olarak beş ila dokuz gün göreve gelmemek hali, sözleşmeli personel için özürsüz olarak beş gün göreve gelmemek şeklinde uygulanır.?   

hükmü, adalet ve eşitlik ilkesine tamamen aykırı olduğu için kabul edilemez.  

Böyle bir kural nasıl olabilir? Memura "basamak ilerlemesinin durdurulması" cezası verilmesini gerektiren bir fiil nasıl olur da sözleşmeli personel için görevden çıkarılmayı (sözleşmenin feshini) gerektirir.  

Ve memur için 9 (dokuz) olan bir rakam, nasıl olur da sözleşmeli için 5 (beş) olur?  

Basamak ilerlemesinin durdurulmasına denk adil bir yaptırım, 2 yıllık sürenin hizmet süresinden sayılmaması ve sözleşmeli personelin dönemsel ücret artışından yararlandırılmaması gibi yaptırımlar olabilir.   

Çok söze gerek yok. Adalet terazisi böyle tartmaz. 5=9 olmaz. 9=9 veya 5=5'tir. 

İkinci Görev: Taslağın, yürürlükteki DMK'nun 88. maddesine karşılık gelen 57. maddesinde ikinci görevin kapsamı daraltılmıştır. Taslağa göre, -idari görevler hariç- memurlar sadece kadro unvanlarıyla ilgili ikinci bir görev alabilecektir. (Doğal olarak bu ikinci görev ancak bir başka kurumda olabilecektir. Çünkü memurun kendi kurumundaki görevi, zaten kadro unvanı gereğince asli görevidir) Yürürlükteki 657 sayılı DMK'nun ikinci görev tanımına göre, söz gelimi teknisyen/tekniker kadrosunda görev yapan bir memur, mesleki bilgi, eğitim ve ehliyet bakımından şartlarını haiz ise aynı veya bir başka kurumun mühendislik işlerini ikinci görev olarak yürütebilir. Keza, kadrosu genel idare hizmetleri sınıfında bulunan bir memur, eğitim, mesleki bilgi ve ehliyet bakımından şartlarını haiz ise aynı veya başka bir kurumun avukatlığını ikinci görev olarak yürütebilir.  

Bu yönüyle ikinci görev; boş bir kadroya açıktan veya unvan değişikliği yoluyla atama yapılıncaya kadar kurumun hizmetlerinin aksamaması için getirilmiş oldukça pratik bir müessesedir. Ancak taslaktaki ikinci görev tanımı, kanunda sayılan meslekler için ikinci görev verilmesini uygulanır olmaktan çıkarıp, sadece bazı idari görevler için söz konusu olması sonucunu doğuracak nitelikte görünmektedir.  

İdare hukuku ihtiyaçlar doğrultusunda gelişen bir içtihat hukukudur. İkinci görev müessesesi idari tecrübemizin geçen süreçte geliştirdiği ve önemli bir ihtiyaca cevap veren bir kurumdur. Ancak tam olgunlaşma aşamasında iken Taslak ile maalesef baltalanmıştır.  

Bu nedenle, ikinci görevle ilgili yürürlükteki düzenlemenin geliştirilerek muhafaza edilmesi yerinde olacaktır.  

Görevde Yükselme-Unvan Değişikliği: Yürürlükteki DMK'da olduğu gibi Taslakta da görevde yükselme ve unvan değişikliği ile ilgili neredeyse hiçbir düzenleme yer almamıştır. Oysa memurların ve kurumların en çok mağdur edildiği alanlardan birisi, görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının bir türlü yapılmamasıdır. Reform iddiasını taşıyan bir taslağın bu sorunu çözmesi beklenirdi. Fakat maalesef, yukarıdaki maddede yer alan açıklamamızdan da anlaşılacağı üzere bu konuda yürürlükteki mevzuatın bile gerisinde kalınmıştır. Yıllardır görevde yükselme sınavı açmayan kurumları buna zorlayan bir düzenleme yoktu. Taslakta da böylesi bir uygulamaya karşı ?sanki hiç böyle bir problem yokmuşçasına- herhangi bir düzenleme getirilmemiştir.

Görevde yükselme ve unvan değişikliklerinin, düzgün ve düzenli bir şekilde işlediği bir sistemin alt yapısı oluşturulmadığı takdirde, ehliyet, liyakat ve kariyer ilkelerinin hayata geçtiği verimli ve etkin bir kamu yönetimi oluşturmak mümkün olmayacaktır. 

Geçici Görev: Yürürlükteki DMK'da geçici görevle ilgili bir düzenleme bulunmadığından bu alanda bir hukuki boşluk vardı. Taslakta da, sadece geçici göreve ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş olup, bunun dışında ilgili yönetmeliğe yön verecek temel nitelikli herhangi bir düzenleme yer almamıştır. Dolayısıyla bu alandaki hukuki boşluk halen devam etmektedir. Mesela bir görev on yıllarca geçici görevlendirmelerle sürdürülebilmektedir. Bu bir idari zafiyet değil midir? Bu durum zamanında gerekli tedbirleri almamanın, ihtiyaçlara uygun çözümler üretememenin bir yansıması değil midir? İdareyi bu konuda tedbir almaya zorlayacak ve ona yön gösterecek bir düzenleme taslakta yer almalıdır. Aksi halde geçici görevlendirme müessesesi kalıcı görevlendirme olmaya ve sorunlu alanların üzerini örtmeye devam edecektir.  

Sözleşmeli Personel-Memur Kadroları Arasında Belirgin Geçiş İmkanı Sağlanmalıdır: Sözleşmeli personelin memurluk kadrolarına, memurların sözleşmeli pozisyonlara adalet, eşitlik, ehliyet ilkeleri çerçevesinde geçişini sağlayacak çok belirgin düzenlemeler yapılarak, sözleşmeli pozisyonlar-kadrolu görevler arasında tam bir geçişkenlik sağlanmalıdır. Zira, personeli belli bir statüde donduran yapı dengeli, verimli ve sağlıklı bir çalışma ortamı oluşmasını engelleyecektir. Liberal ekonomi fikrinin bir yansıması olarak, kamunun bir kısım ihtiyaçlarının hizmet satın alma yoluyla karşılanması kanuna yansıtılırken, yine liberal düşüncenin bir gereği olan sınıflar arası serbest geçiş sisteminin kanuna yansıtılmaması tutarlı değildir. Taslağın konuyla ilgili sayılabilecek 50. maddesi ve Geçici 1. maddesindeki düzenlemeler yeterli değildir.

Sözleşmeli Personelin Kısmi Zamanlı İstihdamı: Kısmi zamanlı personel istihdamı suiistimale açık bir uygulamadır. Bu nedenle, hangi hallerde bu yönteme başvurulacağı sayma yoluyla belirlenmeli ya da kısmi zamanlı istihdam usulü taslaktan çıkarılmalıdır. Aksi halde, sadece cumartesi-pazar günleri çalışan! fakat bizim hiç tanışmadığımız ?kısmi zamanlı sözleşmeli bankamatik personelleri? ile karşılaşmamız mümkündür.  

Sözleşmeli Personelle İlgili Kanun Boşluğu: Taslağın Kapsam maddesinde (2. madde), ?Sözleşmeli ve geçici personel hakkında bu Kanunda belirtilen özel hükümler uygulanır.? denilmektedir.   Taslağın -ağırlıklı olarak- 106-108. maddelerinde de sözleşmeli personelle ilgili bazı düzenlemeler yer almıştır. Yeni DMK ile şu an memur kadrosunda olan bir kısım personelin sözleşmeli olarak istihdamı öngörüldüğünden, DMK şu an için memur olan pek çok personelin Kanunu olmaktan çıkacaktır. DMK., sözleşmeli personel ile imzalanacak sözleşmelerin çerçevesini de belirleyici niteliği haiz olacak şekilde hazırlanmalıdır. Böylece DMK memurların yanı sıra (şu an memur olan) sözleşmeli personelin de Kanunu olmaya devam etmelidir.  

Fark Tazminatı Yeni Bir Anlayışla Gözden Geçirilmelidir(Geçici md.3): Tasarıyla getirilen yeni maaş sisteminde maaş sistemindeki mevcut ödenek bolluğu ve adaletsizliğin giderilmesi öngörülmektedir. Ancak aynı zamanda getirilen ?fark tazminatı? ile mevcut adaletsizlik bir yönüyle sürdürülmektedir. Fark tazminatının adil olması için kapsamının genişletilmesi en isabetli yoldur.

Şöyle ki: mesela, 657 sayılı DMK'nın 152. maddesine göre THS ve SHS sınıfındaki bir personel branşı/alanı dışında bir yükseköğrenim bitirmiş ise, bunların ?özel hizmet tazminatı? önceki öğrenimleri üzerinden ödenmektedir. Diğer bir anlatımla, üniversite mezunu bir ebe/hemşire/laborant/teknisyen vb., -eğer mezun olduğu fakülte alanıyla ilgili değil ise- sanki lise mezunu gibi kabul edilmektedir. Halbuki bu durum Taslağın getirmeye çalıştığı adil/dengeli maaş sistemiyle bağdaşmaz  Yeni DMK bu eşitsizliği korumamalıdır. O halde yeni maaş sistemine geçilirken ?geçiş sürecinde bir kayıp neslin oluşmaması için- fark tazminatı sadece eski durumu devam ettirmeyi değil, yeni ve daha adil bir sistem ortaya koyma amacını yansıtacak şekilde düzenlenmelidir. Bu ise fark tazminatı kapsamının yeni bir anlayışla genişletilmesi suretiyle mümkün olacaktır. 

Savunma Disiplin Cezasını Verecek Kurul Tarafından Alınmalıdır: ?Madde 87- ?.kararını bildirmek üzere ilgili disiplin kuruluna savunmanın alınmasını müteakip yedi gün içinde tevdi edilir.? Bu madde hükmü ile savunmanın cezayı verecek kurul tarafından alınması kuralı kaldırılmıştır. Halbuki savunmanın fiilin nitelemesini yapacak merci tarafından alınması, suçun niteliğine göre kritik açıklamaların istenmesine imkan tanıyacaktır. Diğer taraftan, hitap edilecek merci psikolojik açıdan memurun savunmasını etkileyecektir. Disiplin kurullarının dosyanın tamamlanarak önlerine gelmesi isteği anlaşılabilir olmakla birlikte, adil bir disiplin işleminin tesisi açısından savunmanın kurul tarafından alınması daha doğru olacaktır. Ayrıca eski alışkanlıklardan dolayı memurun savunması alınmadan kurula gönderilen dosyaların iadesinden kaynaklanan sorunların ve gecikmelerin yaşanması da muhtemeldir.  

Memurluktan Çıkarma Cezasını Teklif Edecek Merci: ?Madde 83 (2) Memurluktan çıkarma cezası, disiplin amirlerinin isteği üzerine, memurun bağlı bulunduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verilir.?

Bu madde hükmüne göre; kendisine ?basamak ilerlemesinin durdurulması? teklifiyle gelen bir dosyanın, ?memurluktan çıkarma? cezasını gerektirdiği kanaatine varan il disiplin kurulu, dosyayı doğrudan yüksek disiplin kuruluna sevk edemeyecektir. Disiplin amiri, iade edilen bu dosyaya sadece kınama cezası vermekle yetinebilecektir.    

Disiplin Cezalarını Gerektiren Fiillerin Tanım ve Tarifi Netleştirilmelidir: Disiplin suçlarıyla ilgili yürürlükteki düzenleme aynen muhafaza edilmiştir. Oysa suç tarifindeki belirsizlikleri ve muğlak ifadeleri azaltmaya yönelik, TCK anlamında olmasa dahi suç tiplerini daha net ortaya koyan düzenlemelerin yapılması reform vasfını hak edecek bir yaklaşım olurdu. (Örneğin, yakın zaman önce hukukumuzda yerini alan bilgi edinme hakkına aykırı davranışlar neden disiplin suçları arasında özel olarak yer almamıştır?) Şu andaki düzenlemeye göre, bir fiilden dolayı memura uyarma veya kınama veya aylıktan kesme cezasını vermek mümkün görünmektedir. Maalesef keyfiliğe müsait bu durum devam edecektir.  

Kanuna Açıkça Aykırı Disiplin Cezası Verilmesi Halinde Üst Disiplin Amirlerinin Re'sen Hareket Etme Yetkisi/Görevi: Yürürlükteki DMK'ya göre, üst disiplin amirlerinin böyle bir yetkisi/görevi yoktur. Mesela, savunma alınmadan üstelik de işlemediği bir suçtan ceza verilen bir memur lehine sıralı sicil amirlerinin itiraz olmaksızın resen hareket etme yetkisi veya görevi yoktur. Taslak DMK'da da bu yönde herhangi bir düzenleme yer almamıştır. Halbuki hiyerarşik basamakların alt sıralarında yer alan bir disiplin amiri tarafından verilen kanunsuz/usulsüz disiplin cezasına karşı üstlerin elinin kolunun bağlı olması, görmezden gelinecek veya görülmeyecek bir problem değildir. Bu noktada yürürlükteki düzenlemenin muhafaza edilmesi maalesef ancak özensiz bir çalışmanın ürünü olabilir. (Sık sık çıkarılan aflara neden ihtiyaç duyulduğu sorgulanmalıdır)  

Performans Değerlendirme Komisyonları(Taslak, md.111/4): Performans değerlendirme komisyonlarına seçilecek personelin özelliklerine ait herhangi kriterin yer almaması, oluşturulacak komisyonların performansı hakkında kuşku uyandırmaktadır. Bu komisyona seçileceklerin belli bir eğitim düzeyini haiz olması, belli bir süre hizmet yapmış olması, kurumun farklı birimlerinden seçilmesi gibi kıstaslar Kanuna konulmadığı takdirde, daha sonra bununla ilgili çıkarılacak Bakanlar Kurulu Kararlarında ve Yönetmeliklerde de herhangi bir ölçütün yer almaması kuvvetle muhtemeldir. 

Yorumda bulunan: Lokman Aksın