Mahalli İdarelere İlişkin Norm Kadro Esaslarını İptal Eden Danıştay Kararı
T.C.
DANIŞTAY
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2006/3751
Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını isteyen; Hizmet-iş (Tüm Belediye ve Genel
Hizmet İşçileri) Sendikası Genel Başkanlığı
ANKARA
Vekilleri: Av. Mehmet Sağlam, Av. Hayrettin Küçüksoy, Necatibey Cad.
No:33/12 - Kızılay/ANKARA
Davalılar: 1- T.C. Başbakanlık - ANKARA
2- içişleri Bakanlığı ? ANKARA
İsteğin Özeti: Bakanlar Kurulunun 29.11.2005 günlü, 2005/9809 sayılı kararı ekinde yer alan ve 22.4.2006 tarihli 26147 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro ilke ve Standartlarına İlişkin Esaslar"ın 9. maddesinin 1. fıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinin, 12. maddesinin 1. fıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinin 17. maddesinin 1. fıkrasının, 20. maddesinin, geçici işçilerle ilgili norm kadro fazlalarının dondurulması konusunda hüküm öngörmeyerek eksik düzenleme içeren geçici 3. maddesinin ve sürekli işçilere ilişkin kadro-sayı sınırlaması getiren Ek-2 sayılı cetvelin ilgili kısımlarının iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir.
Danıştay Tetkik Hakimi: Keziban Gülcan Kaya
Düşüncesi: Yürütmenin durdurulması isteminin kabulü gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: Mehmet Sağlam
Düşüncesi: Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılıİdari Yargılama Usulü Kanununun 27 nci maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmediği anlaşıldığından, istemin reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci ve Onuncu Dairelerince, 2575 sayılı Danıştay Kanununa 3619 sayılı Kanunun 10. maddesiyle eklenen ek 1. madde gereğince yapılan müşterek toplantıda işin gereği düşünüldü:
Üyeler Ahmet Başpınar ile Hayrettin Kadıoğlu'nun, T.C. Anayasasının 127. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir." hükmü ile idari vesayetin, mahalli idarelerin kararları, eylem ve işlemleri, organları ve personeli üzerinde kullanılabilen bir denetim türü olduğu ve ancak mahalli idarelerce işlemin kurulması, kararın alınması ya da eylemde bulunulmasından sonra devreye girmesi söz konusu olan bir süreç olması karşısında, Belediye Kanununun 49. maddesinin1. fıkrasında yer alan; "Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir." hükmünün Anayasanın yukarıda belirtilen 127. maddesinin 5. fıkrası hükmüne aykırı olduğu yolundaki azlık oylarına karşın, oyçokluğu ile anılan madde hükmünün Anayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna varılarak işin esasına geçildi:
Davacı Sendika; 5393 sayılı Belediye Kanununun 49. maddesinin 1. fıkrasında, norm kadro ilke ve standartlarının içişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından belirleneceğinin kurala bağlandığını, bu konudaki düzenlemenin ise kanunun açık hükmüne aykırı olarak Bakanlar Kurulu tarafından yapıldığını, Bakanlar Kurulunun kendisine kanunla verilmeyen bir yetkiyi kullanarak yaptığı bu düzenlemenin yetki yönünden hukuka aykırı olduğunu, bu nedenle 22.4.2006 tarihli 26147 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararının öncelikle bu yönden iptalinin gerektiğini, öte yandan Belediye Kanununun yukarıda belirtilen 49. maddesinin 1. fıkrasına göre verilen yetkinin sınırlarının yalnızca norm kadro ilke ve standartlarının belirlenmesi olduğunu, oysa dava konusu edilen Esaslarla tek tek kadro sayılarının belirlendiğini, böylece belediye meclislerine yasayla verilen kadrolarını belirleme yetkisinin ellerinden alındığını ve bağlayıcı nitelikte kurallar getirildiğini, yine Esaslarda belediyelere dışarıdan hizmet satın alma esası getirtilerek kamu yararına aykırı bir düzenlemeye yer verildiğini, geçici işçi istihdam edilemeyeceği yolundaki düzenlemenin ise, hem yasada yer almayan bir düzenleme olduğunu, hem de belediyeler bakımından ayrımcılığa yol açacak şekilde eşitliğe aykırı olduğunu, ortada yasalarla sağlanan haklar varken "Esaslar" adı altındaki bu düzenlemeyle yasal hakların yok sayıldığını ve halen belediyelerde çalışan binlerce geçici işçinin görmezden gelinmesi sonucunu doğurduğunu, yine Bakanlar Kurulunca Esaslara ekli cetvellerle memur norm kadrolarının sayısal olarak kesin bir şekilde sınırlandırılması ile geçici işçi sayılarının buna bağlı olarak %40 oranıyla sınırlandırılmasının yasal yetki sınırlarının aşılması anlamına geldiğini, Esaslara ekli cetvellerde öngörülen kadro sayılarının saptanmasında nesnel ölçütler konulmadığını, belediyeler arasındaki farklılığa dayalı gerekli düzenlemeler yapılmadığını, bunun sonucu olarak kamu hizmeti ve kamu yararının ağır bir şekilde ihlal edildiğini ileri sürmektedir.
T.C. Anayasasının "İdarenin Bütünlüğü ve Kamu Tüzel Kişiliği" başlıklı
123. maddesinde: "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla
düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim
esaslarına dayanır.
Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulur." hükmüne, Mahalli idareler başlıklı 127. maddesinde:
"Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene
kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinde yönetim
ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir....
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine
sahiptir. Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,
kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri,
maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla
düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır."
hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümlerden, Türk yönetim sisteminin merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, kuruluş, görev ve yetkileri, "yerinden yönetim ilkesine" uygun şekilde düzenlenen, karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan birer kamu tüzel kişisi olan yerel yönetimlerin halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulduğu ve merkezi idareye ise, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesini sağlamak amacıyla yerel yönetimler üzerinde belli usul ve esaslar çerçevesinde vesayet denetimi yetkisi verildiği anlaşılmaktadır.
Vesayet denetiminin, yerel yönetimlerin görevlerinin yerine getirilmesi, yetkilerinin kullanılması, eylem ve işlemleri ile organları ve personeli üzerinde değişik kademelerde ve çeşitli biçimlerde ortaya çıkabileceği, personel üzerindeki vesayetin ise, kadro verilmesi, atama, maaş ve diğer ödemelerin belirlenmesi hususlarında idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak kullanılabileceği yargı kararlarında ve öğretide kabul edilmektedir.
Kamu yönetimi anlayışında meydana gelen değişim ve kamu hizmetlerindeki farklılaşmaların, ülkemizde de kamu yönetiminde yeniden yapılanma ihtiyacını ortaya koyduğu, bu arada bir çok kamu hizmetinin yerel yönetimlerce yürütülmesi zorunluluğunun doğduğu yadsınamaz bir gerçektir. Bu kapsamda yapılan çalışmalar çerçevesinde 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5302 sayılı il Özel idaresi Kanunu, 5355 sayılı Mahalli idare Birlikleri Kanunu yürürlüğe konularak yerel yönetimlerde yeniden yapılandırma çalışmaları başlatılmış ve yerel yönetimlerin görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenlemelerle, yerel yönetimlerin personelini ilgilendiren ve önceden merkezi idarenin yetkisinde bulunan bir çok yetki (kadroların iptali, ihdası ve değiştirilmesi gibi) yerel yönetimlere devredilmiştir. Yukarıda belirtilen yasalarda, belediye, bağlı kuruluşları, yerel yönetim birlikleri ile il özel idarelerinin teşkilatlarının norm kadroya göre kanunlarında sayılan birimler ile norm kadro ilke ve standartlarına, faaliyet alanlarına ve ihtiyaçlarına göre belirlenen birimlerden ilgili meclis kararıyla oluşturulacağı, bu kurum ve kuruluşların norm kadro çerçevesinde kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar verme görevinin ilgili meclislerin görev ve yetkilerinden olduğu hükme bağlanmıştır. Öte yandan; norm kadro ilke ve standartlarının belirlenmesine ilişkin genel yetkiyi düzenleyen 5393 sayılı Belediye Kanununun 49. maddesinin 1. fıkrasında; "Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir." hükmü getirilmiş, 5302 sayılı il Özel İdaresi Kanununun 36. maddesinde de, norm kadro ilke ve standartlarının İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirleneceği biçiminde yukarıda belirtilen maddeye koşut bir düzenlemeye yer verilerek norm kadro ilke ve standartlarını belirleme konusunda açıkça içişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı yetkili kılınmıştır.
Bilindiği üzere idare hukukunda yetki, belirli organ ve makamlara Anayasa ve yasalarla tanınmış karar alma gücünü anlatır ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir statü hukuku olan İdare Hukukunda, idarenin ancak statülerle belirlenen hukuki durumlara dayanarak kendisine tanınmış bir yetkiyi kullanması mümkündür. Bir başka anlatımla yetki, kamu hukuku ilkelerine göre, bir kamu düzeni sorunudur; kanun koyucu tarafından hangi makam ve merciye verilmiş ise, bu yetkiyi ancak o makam ve merci kullanabilir ve kanunun açık izni olmadıkça yetkili makam veya merci yetkisini devredemez. Ayrıca, yetki hükümlerinin genişletici yoruma tabi tutulamayacağını ve yetkinin kamu otoritesi için bir hak değil yükümlülük olduğunu da vurgulamak gerekir.
Bu durumda, yukarıda değinilen 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesi ile 5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin norm kadro ilke ve standartlarını belirleme yetkisini hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde İçişleri Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığına tanımış olması karşısında, anılan yetkinin bir başka makam tarafından kullanılması yukarıda açıklanan "kanunilik" ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
Dava konusu düzenleme ile Bakanlar Kurulu tarafından kanunlarla belirtilen ilkelerin aksine norm kadro ilke ve standartlarına ilişkin esasların belirlenmesi ve yürürlüğe konulması suretiyle oluşturulan hukuka aykırılık aynı Esasların yürütme başlıklı 23. maddesinde: "Bu Esaslar Bakanlar Kurulunca yürütülür." denilmek suretiyle yinelenmiştir.
Oysa idarelerin savunmalarında da üzerinde ısrarla durdukları gibi, kadro sürecine ilişkin işlemlerin merkeze gönderilmeden mahallinde sonuçlandırılması, zaman ve kaynak israfının önlenmesi, böylece hizmetlerde etkinliği sağlayacak bir yapının oluşturulması amacının güdülmesine karşın, hem kadrolara ilişkin ilke ve standartları getiren esasların Bakanlar Kurulunca düzenlenip yürürlüğe konulması hem de bu esasların yürütülmesi görevinin Bakanlar Kuruluna verilmesinin bu amaçla bağdaşmadığı açıktır. Ayrıca, yerel yönetimlerin, özellikle personele ilişkin ihtiyaç duydukları kararların, merkezde yapısı ve çalışma yöntemleri itibariyle ağır işleyen bir makam (Bakanlar Kurulu) tarafından alınmasının düşünülmesi Yasa Koyucunun yerel hizmetlerin mümkün olduğunca hızlı, etkin ve yerinden görülmesi amacına da uygun düşmemektedir.
Yasa koyucu böyle bir yetkinin Bakanlar Kuruluna verilmesini gerekli görüyor olsa idi, tıpkı 5393 sayılı Belediye Yasasının yürürlüğe girdiği tarihten sonra, norm kadro uygulamasına geçilinceye kadar belediyenin, bağlı kuruluşlarının ve mahalli idare birliklerinin memur kadrolarının ihdas ve iptalleri ile boş kadro değişikliklerinin içişleri Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla yapılacağına ilişkin düzenleme getiren aynı Kanunun geçici 2 nci maddesi hükmünde olduğu gibi, Bakanlar Kuruluna bu konuda da açık yetki verebilirdi.
Sonuç olarak 5393 sayılı Belediye Kanunun 49 uncu ve 5302 sayılı il Özel idaresi Kanununun 36 ncı maddeleri ile getirilen ve içişleri Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı'nı yetkili kılan düzenlemenin, yukarıda vurgulanan Anayasa maddelerinde öngörülen merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisine ve amaçlarına daha uygun olduğu açıktır. Belirtmek gerekir ki, bu düzenleme Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 6. maddesinin 1. paragrafındaki, Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla yerel makamlar, kendi içi örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla kendileri kararlaştırabileceklerdir, şeklindeki düzenleme ile de örtüşmektedir.
Açıklanan nedenlerle 22.4.2006 tarih ve 26147 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2006/9809 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro ilke ve Standartlarına İlişkin Esasların yetki yönünden hukuka aykırı olması nedeniyle yürütmesinin durdurulmasına, 8.11.2006 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
BaşkanÜye Üye Üye Üye
Turan Ahmet Salih MustafaSadri
FALCIOĞLU BAŞPINAR ERKILIÇHAN BOZKURT
(X)
Üye Üye Üye Üye
O. Cem Nüket Hayrettin İbrahim
ERBÜK YOKLAMACIOĞLU KADIOĞLU BERBEROĞLU
(X)
(X) KARSİ OY;
Dava konusu edilen ve Bakanlar Kurulunun 29.11.2005 günlü 2005/9809 sayılı kararı ekinde 22.4.2006 tarihli 26147 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, "Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli idare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslar"ın, 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi ile 5302 sayılı il Özel idaresi Kanununun 36 ncı maddesinin verdiği yetkiye uygun olarak İçişleri Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken hazırlandığı, Bakanlar Kurulu Kararından ve İçişleri Bakanlığı'nın 6.10.2005 günlü 9878 sayılı yazısının incelenmesinden anlaşılmaktadır. Söz konusu Esasların yayımlanarak yürürlüğe konulmasının sağlanması amacıyla İçişleri Bakanlığı'nca Başbakanlığa sunulduğu açıktır.
Bakanlar Kurulunun buradaki işlevi norm kadro ilke ve standartlarının belirlenmesi şeklinde esasa ilişkin olmayıp, şekli bir nitelik taşımaktadır. Bu nedenle Yasa ile başka iki makama verilmiş olduğu anlaşılan düzenleme yetkisinin Bakanlar Kurulunca kullanıldığı sonucuna ulaşılması mümkün değildir.
Açıklanan nedenle dava konusu Esasların yetki yönünden hukuka aykırılık taşımadığı görüşünde olduğumuzdan, aksi düşünceyle verilen yürütmenin durdurulması kararına katılmıyoruz.
Üye Üye
Mustafa KILIÇHAN ibrahim BERBEROĞLU