Başkan orkestra şefi gibi yönetecek

Cumhurbaşkanı Başdanışmanı ve İbn-i Haldun Üniversitesi Hukuk Fakültesi kurucu dekanı ve öğretim üyesi olan Prof. Dr. Yavuz Atar, Cumhurbaşkanlığı sistemi ve sisteme geçiş sürecinde de imzası olan isimlerden biri. 2012 yılında Ak Parti'nin, yönetim şekli olarak başkanlık sistemini önerdiği anayasa teklifini hazırlayan ekipte de yer alan Prof. Atar ile başkanlık sistemimizi, sisteme geçiş sürecini, sistemin nasıl işleyeceğini ve vatandaşa nasıl yansıyacağını konuştuk.

- Yeni sistemimiz için Asya, Afrika modeli diyenler var. Başkanlık mı yoksa başka bir sistem mi diye soranlar var. Nedir aslı?

16 Nisan 2017 tarihinde yapılan referandumla başkanlık sistemine geçtik. Bizim sistemimizin anayasadaki adı Cumhurbaşkanlığı olmakla birlikte aslında sistem tipik bir başkanlık sistemi. Çünkü başkanlık sistemlerinde başkan ve parlamento ayrı ayrı halk tarafından seçiliyor. Dolayısıyla da hem yasama hem yürütme güvenoyunu doğrudan milletten almış oluyor. Bunun prototipi ABD'deki başkanlık sistemidir.

-Bu konudaki çalışmalar ne zaman başladı?

Aslında 2012 yılında başladı. TBMM'de 4 parti grubundan oluşan bir Anayasa Uzlaşma Komisyonu kurulmuştu. AK Parti, MHP, CHP ve BDP'den 3'er milletvekilinden oluşan 12 kişilik bir komisyondu. Bu komisyonda anayasa hukukçuları da danışman olarak görev yapıyordu. Ben de bunlardan biriydim. Bu komisyonda AK Parti'nin anayasa teklifinde hükümet modeli olarak başkanlık sistemine yer verildi. Komisyon 1,5 yıl çalıştı ancak uzlaşma sağlanamadı. En sonunda her parti kendi anayasa teklifini oluşturmuş oldu.

YÖNETİM ZAFİYETİ OLMASIN

Neden başkanlık sistemini önermiştiniz o dönem?

Parlamenter sistemde bir parti tek başına mecliste büyük bir çoğunluk sağlayıp, güçlü bir hükümet çıkarsa yönetim zafiyeti oluşmuyordu. Fakat bazı dönemlerde bu mümkün olmuyordu. 1999-2000 arasında DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümetini hatırlayın. Başbakan Ecevit de rahatsızdı. Televizyonlarda hükümet bu hafta düşecek, haftaya düşecek diye konuşuluyordu. Repo faizler 100'de 7500 olmuştu. Anayasa kitapçığı krizi ekonomiyi çökertmişti. Hükümet istikrarı en çok ekonomiyi etkiler. Esasen hükümet zafiyeti sadece ekonomiyi değil, dış politika, eğitim, sağlık, adalet, güvenlik gibi devletin bütün faaliyetlerini olumsuz etkiler. Bu nedenlerle hükümette istikrarı garanti eden başkanlık sistemi önerilmişti. Yakın zamanda, 2015'te yaşadığımız 7 Haziran seçimlerinde halk hiçbir partiye tek başına çoğunluk vermedi ve koalisyon da kurulamadı. Seçimlerin yenilenmesi zorunda kalındı.

Tekrar nasıl gündeme geldi sistem değişikliği?

15 Temmuz darbe girişimi sonrası o güne kadar başkanlık sistemine karşı çıkan bazı kesimler ve partiler yönetimde istikrarın sağlanması ve Türkiye'ye yönelik tehditlere karşı daha güçlü bir şekilde mücadele edilebilmesi için yönetim zafiyetinin olmaması gerektiği kanaatine vardılar. Bu istikamette Devlet Bahçeli eğer bir başkanlık sitemi ile ilgili anayasa değişikliği teklifi gelirse destekleriz dedi. Bunun üzerine tekrar bir çalışma grubu oluşturuldu. 2016 yılının son aylarında çalışmalar başladı.

ABD BAŞKANLIK SİSTEMİNİN ZAYIF YÖNLERİNİ İYİLEŞTİRDİK

ABD başkanlık sistemi dediniz. Oradaki sistem birebir mi alındı?

Türkiye modeli diye adlandırabileceğimiz bu modelin Amerika'daki başkanlık sisteminden ayrılan yönleri var. Amerika'da işlemeyen bazı hususlar düzeltilerek alındı.

Amerikan sisteminden ayrılan yönleri neler?

ABD sisteminin kurgusunda federal bir devlet olmasından gelen bazı özellikler var. Dolayısıyla bizim üniter bir devlet olarak Amerikan modelini aynen almamız zaten söz konusu olamazdı. ABD'de son dönemlerde kongrenin çok güçlü, başkanlığın çok güçsüz olduğuna dair bir tartışma var. Sistemdeki bazı unsurların da sistemi çok yavaşlattığı söyleniyor. Tıkanmalar oluyor. ABD'de başkan ve parlamento seçimleri farklı zamanlarda yapılıyor. Seçimler farklı zamanlarda olduğu için parlamentodaki siyasi eğilim farklı olabiliyor. Bu da sistemde tıkanmalara yol açıyor. Amerika'da bir kısım siyaset bilimci, anayasa hukukçusu, politikacı seçimlerin eş zamanlı yapılmasını savunuyor ama Amerika'da anayasa değişikliği çok zor olduğu için bu bir türlü gündeme gelmiyor.

Amerika'da yasama ve yürütme seçildikten sonra hiçbir şekilde erken seçim yapılamıyor. Uzlaşma olmadığında başkan ve kongre eli kolu bağlı oturuyor. Bütçe kongreden çıkmazsa devlet daireleri kapanıyor. Maaşlar ödenemiyor. Bunu önlemek için bizim modelde bütçeyle ilgili özel bir düzenleme yapıldı. Bütçe meclis tarafından kabul edilmezse geçen yılın bütçesi enflasyon oranında artırılarak uygulanabilecek. Böylece bir zafiyet ortaya çıkmayacak, devlet faaliyetleri devam edebilecek.

ABD'nin federal bir devlet olması sebebiyle, başkanın yaptığı tüm atamalar, bakanlar da dahil, kongrenin onayına tabi. Başkanın işlemlerini kongre kontrol etsin, eyalet çıkarları ile ilgili sorun varsa kongre telafi etsin anlayışı var. Başkan bakan atıyor, kongre onaylamıyor ya da iki ay bekletiyor. Amerika'da belli oranda uzlaşma kültürü var. Bu bizde çok zayıf. Bu nedenle atamaların parlamento tarafından onaylanması Türkiye modeli için ciddi sorun oluşturabilirdi. Anayasa Mahkemesi, Hakimler Savcılar Kurulu gibi atamalarda yetki paylaştırıldı. Cumhurbaşkanına bağlı olarak çalışacak bürokratları ise tamamen cumhurbaşkanı atayacak. Böylece ABD'de görülen bekleme, çatışma bizde olmayacak.

Sistemimiz özünde ABD'den esinlenen fakat oradaki zafiyetleri dikkate alarak bunlara çözüm üreten bir kurguya dayanıyor. Biz bunu başardık diye düşünüyorum. Tabi sistemin bundan sonraki başarısı bunun kanıtı olacaktır.

UYUM İÇİN ÇOK HIZLI ÇALIŞTIK

-Uyum süreci nasıl işledi?

16 Nisan 2017 tarihinde anayasa değişikliği kabul edildi fakat sistemin yürürlüğe girmesi için meclis ve cumhurbaşkanı seçimlerinin beraber yapılması gerekiyordu. Çünkü biz eş zamanlı seçimi kabul ettik. O dönemde hem meclis hem cumhurbaşkanı yakın zamanda seçilmiş bulunuyordu. Seçimlerin 3 Kasım 2019'da yapılması beklendiği için rahat rahat meclisteki kanun değişiklikleri yapılabilir, daha sonra cumhurbaşkanı da seçilince kendi kararnamelerini hazırlar diye genel bir planlama yapılmıştı. Cumhurbaşkanımız geçiş sürecini çalışmak için bir üst komisyon kurdu. Bu komisyonda politikacılar, milletvekilleri, Cumhurbaşkanımızın başdanışmanları vardı. Birkaç ay boyunca bu komisyon genel yaklaşımları, anayasanın öngördüğü düzenlemelerin hangi ilkelere göre yapılacağı gibi konuları müzakere etti. Bir süre sonra çalışmaların daha verimli yürümesi için 5 alt komisyon kuruldu. Erken seçim kararı alınınca hemen çalışmalar hızlandırıldı. Bu aşamada ana prensipler belli olmuştu. Çok sayıda uzmanlardan oluşan yazım grupları doğrudan doğruya kanun değişiklikleri ve cumhurbaşkanı kararnameleri için çalışma yapacak bütün mevzuatı tarayacak değişik çalışma grupları oluşturuldu. 50'den fazla uzman görev aldı. Hem politik ilkelerin belirlenmesi hem de mevzuata yansıtılması açısından çok kritik ve zor bir çalışmaydı.

Geçiş sürecini seçime yetiştirebilmek için meclisten bir yetki kanunu alındı. Mevzuatımızda 850 civarında kanun, 60-70 civarında kanun hükmünde kararname tarandı. Başkanlık sistemine uyarlayıcı değişiklikler hazırlandı. Bunlar meclisin çıkardığı yetki kanununa göre hazırlanan kanun hükmünde kararnamelerle yapıldı. Bu düzenlemeler 9 Temmuz'dan önce Bakanlar Kurulunca kabul edilerek yayınlandı ve kanun değişiklikleri gerçekleşti. Arkasından Cumhurbaşkanımız yemin edip göreve başladığında taslaklarını hazırlamış olduğumuz cumhurbaşkanlığı kararnamelerini imzaladı. Onun üzerinden de yeni sistemin bakanlarını atadı. Böylece başkanlık sistemine geçmiş olduk.

BAKANLARIN YETKİLERİ AYNI

-Başkanlık sistemindeki bakanların, parlamenter sistemdeki bakanlardan daha az yetkili olacağı söyleniyor. Bu doğru mu? Farkı ne?

Politik olarak eski sistemdeki bakan öncelikle siyasi bir figürdü. Çünkü aynı zamanda bir milletvekiliydi ve yasamadan güvenoyu alıyordu. Siyasi sorumluluk şu demektir; Meclis sizi başarısız bularak güvensizlik oyuyla düşürebilirdi. Başkanlık sisteminde ise bakan demek, cumhurbaşkanının atadığı, istediği zaman görevden alabileceği, kendisine karşı sorumlu olan, aslında siyasi bürokrat diyebileceğimiz görevliler. Parlamenter sistemde bakanlar atanırken bölgesel ve siyasi dengeler gözetiliyordu. Öbür taraftan bir başbakan ve bir cumhurbaşkanı olduğu için ikisinin de uzlaşması gerekiyordu. Bakan atanmasında başbakanın ya da cumhurbaşkanının eli o kadar da rahat değildi. Şimdi Cumhurbaşkanı tamamen başarı odaklı, uzmanlık- liyakat amaçlı, hangi bakanlık görevini kimin daha iyi yapacağına inanıyorsa başkaca bir takım dengelere mecbur kalmadan atamalarını yapabilecek. Nitekim öyle de yaptı. Böylece hem bürokrasiden, hem siyasetten, hem iş dünyasından bakanlıklara atama yaptı. Cumhurbaşkanına karşı sorumlular. Hukuken ise bakanların önceden kullandığı yetkileri aynen kullanıyorlar. Nitekim mevzuat da ona göre yazıldı.

HERKESİN GÖNLÜ OLSUN DİYE BAKANLIK VERİLİYORDU

-Bakanlık sayısı neden düşürüldü? İşlevsiz bakanlıklar mı vardı?

Parlamenter sistemlerde özellikle koalisyonların olduğu dönemlerde koalisyon ortaklarına bakanlık çıkarmak için bakanlıkların sayısı abartılabiliyordu. DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümetinde 35 civarında bakanlık vardı. AK Parti iktidara geldiğinde 21'e düşürmüştü. Devlet faaliyetlerini yerine getirmek için kaç bakanlığa ihtiyaç olduğu esasen göreceli bir konu. Siz genel müdürlük düzeyindeki bir faaliyeti çok çok önemseyip onu bakanlık haline getirebilirsiniz. Cumhurbaşkanımız bir bakan tarafından yürütülebilecek işleri tek bir bakanlığa toplayalım, dağınıklık olmasın diye düşünüyor. Mesela önceki dönemde ekonomiyle ilgili 6 bakanlık vardı. Şimdi bu üçe düşürüldü. Biliyorsunuz ülkemizde çok ciddi bir ekonomik süreçten geçiyoruz. Ekonomide ülkemizin başarılı olması şart. Yeni sistem ekonomide çok başlılığı, dağınıklığı kaldırarak Cumhurbaşkanımızın başında olduğu bir modelle çalışacak. Diğer bakanlıklarda mesela orman ve su bakanlığı ayrı bir bakanlıktı, tarımla birleştirildi. Su meseleleri hem tarımı ilgilendiriyor hem ormanı ilgilendiriyor. Dolayısıyla şimdi birleşti ve daha kolay yönetiliyor.

-Yani bakanlıkların birleşimine karar verilirken benzerlikler üzerinden mi gidildi?

Evet benzerlikler üzerinden gidildi. Bir konuyu halletmek için 3-4 bakanın bir araya gelip uzlaşması gerekiyordu. Devletin belli fonksiyonlarını yapan bakanlıkları birleştirilerek daha güçlü ve daha hızlı karar alınabilecek hale getirildi. Cumhurbaşkanımız bir konuyu 6 bakanla müzakere etmek yerine hemen 3 bakanla ya da bazen 1 bakanla hızlıca müzakere edip karara bağlayabilir. Bu vesile ile şunu da belirteyim, parlamenter sistemde 64 gereksiz kurul, komite, komisyon vardı. Bunların tamamı kaldırıldı. Burada çok üst düzey alınması gereken kararlar cumhurbaşkanı tarafından alınacak, bakanlık düzeyinde bir faaliyet ise bakan tarafından yürütülecek veya bir kurumun alanındaysa o kurum tarafından yürütülecek.

BAKAN DEĞİŞİNCE POLİTİKA DEĞİŞMEYECEK

-Kurullar söz konusu. Onların görevi ne?

Parlamenter sistemde politika belirleme yetkisi bakanlar kurulundaydı. Şimdi Cumhurbaşkanı'nda. Enflasyonla mücadele, özelleştirmelere yaklaşımlarımız, milli eğitimde model ne olacak, Suriye politikamız ne olacak, Amerika ile ilişkilerimiz nasıl olacak? Bütün bu konularda, politika belirlemek yani en üst düzey prensipleri ve stratejileri belirleme yetkisi Cumhurbaşkanı'na yani Başkan'a aittir.

Başkan halk adına politikaları belirleyecek bütün bakanlıklar ve kurumlar bunu uygulayacak. Cumhurbaşkanı politika belirlerken yardımcı olmak üzere, Türk modeli başkanlık sisteminin birçok farklı özelliğinden biri olarak politika kurulları tasarlandı. Bunlar temel faaliyetleri belli mecralara ayırarak, eğitim öğretim, bilim teknoloji, ekonomi, adalet, güvenlik, dış politika, sağlık, kültür gibi konularda Cumhurbaşkanı'na politika önerileri, raporlar hazırlayacaklar.

-Politikaları Başkan'ın belirlemesinin ne gibi bir katkısı olacak?

Biliyorsunuz mesela eğitim öğretimde bakan değiştiğinde politika değişimi yaşıyorduk. Her gelen bakana göre de politika değişiyordu. Şimdi Cumhurbaşkanı politikaları belirleyecek, bütün bakanlıklar, bütün kurumlar, cumhurbaşkanından gelen politikaları uygulayacak ve bakana göre politika değişikliği olmayacak. Politika kurulları sivil toplum temsilcilerini, akademisyenleri, kurum ve kuruluş temsilcilerini çağıracak. Böylece belirlemiş olduğu politika önerilerini cumhurbaşkanına arz edecek o da bunlardan inceleyip de uygulanabilir gördüklerini uygulama politikasına dönüştürerek bakanlıklara ve kurumlara talimat olarak gönderecek, onlar da bunu uygulayacaklar. Böylece halkın politika belirleme sürecine katılımı da kurullar aracılığı ile sağlanıyor. Başkanlık tek adam yönetimidir, her şeyi başkan tek başına yapacak gibi eleştirilerin yersiz olduğu da böylece ortaya çıkmış oluyor.

OFİSLER ÖZEL PROJELER İÇİN KURULDU

-Bir de ofisler var. Onlar ne iş yapacaklar?

4 tane ofis kuruldu. Yatırım ofisi, finans ofisi, dijital dönüşüm ofisi ve bir de insan kaynakları ofisi. Bunlar direkt cumhurbaşkanlığına bağlı, icracı kuruluş. Cumhurbaşkanının çok önem verdiği çok özel projeleri takip edecekler, geliştirecekler. Üst düzey yatırım, finans vb işler bürokrasiye takılmasın, bunlarla ilgili projesi olan yerli ve yabancı girişimciler muhatap bulmakta zorluk çekmesinler diye. Türkiye'ye önemli bir yatırım yapmak isteyen bir işadamı Türkiye'ye geldiğinde süreci ofis takip edecek ama tabi bunları bakanlıklarla birlikte yapacaklar. Ekonomiden sorumlu bakan, yani hazine ve maliye bakanıyla, sanayi bakanıyla ya da ihracatla ilgili bir işi varsa ticaret bakanlığıyla ya da eğitimle ilgili bir yatırım yapmak isteyen bakanlıkla da muhatap olacak. Ofisler onlara yardımcı olacak.

BAŞKA ÜLKELER İNCELEMEYE GELEBİLİR

-Tüm bu sistem sizce ne zaman sizce oturur, tam anlamıyla ne zaman işlemeye başlar?

Türk başkanlık sisteminin iyi bir şekilde kurulduğuna inanıyoruz. Fakat sistemin başarısı bunun nasıl işletileceğine ve bu sistemde rol üstlenen aktörlere de bağlı. Cumhurbaşkanımızın liderliği ortada. Onunla uyumlu bir şekilde bakanlar, politika kurulları, ofisler ciddi bir koordinasyon içinde çalışırlarsa, herkes kendi üzerine düşen görevi en iyi şekilde yaparsa, ben sistemin çok başarılı olacağına inanıyorum. Şöyle bir rahatlığımız var; yeni sistemde atamaları tümüyle Cumhurbaşkanı yapıyor, başarısız gördüğünü anında görevden alabilir. Nerede işlemeyen bir şey görürse oraya hemen müdahale edebilir. Bir bütün olarak, Cumhurbaşkanımızın her zaman söylediği gibi "ben değil biz" diyerek çalışmayla başarı elde edilebilir. Yeni sistemi Cumhurbaşkanımız bir orkestra yönetir gibi yönetecek, her aktör Cumhurbaşkanına göre uyumlu çalışacak. Zafiyet gördüğü yere müdahale edip hemen değiştirebilecek. Koordineli, başarıya odaklı bir şekilde çalışılırsa çok mükemmel bir örnek ortaya çıkmış olacak. Başka ülkeler de bizdeki bu modelin başarılı sonuçlarını görürlerse incelemeye gelebilirler.