Sayıştay: Kırsal kalkınma usulsüz idari uzman alıyor

Sayıştay'ın "Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu" yayımlandı.

Raporda kurum içinde üst hukuk normlarına aykırı olarak çok sayıda kısmi zamanlı personelin idari uzman kadrosuna atanmasındaki "hukuka aykırılık" ayrıntılı bir şekilde izah edildi.

Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği 20.01.2021 tarihinde yayımlanmıştı.

Yönetmeliğin Geçici 3'üncü maddesinde; "Kurumda, Kanunun 14 üncü maddesinin mülga dokuzuncu fıkrasına göre istihdam edilen ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte halen görev yapmakta olanlar, atanabilecekleri durumlarına uygun sözleşmeli personel pozisyonlarının ilgili mevzuatına göre açıktan atama izinlerinin alındığı tarihten itibaren otuz gün içerisinde Kuruma yazılı olarak başvurmaları ve bu Yönetmelikte yer alan genel şartları taşımaları halinde idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanabilir." hükmü yer almaktadır.

Sayıştay bu düzenlemenin Kanuna ve CBK'ya aykırı olduğunu ayrıntılı bir şekilde anlatmıştır.

Raporda şu ifade dikkate çekicidir: "Söz konusu kısmi zamanlı uzmanların (61 kişi), mevzuat ile belirlenmiş kriterleri taşımadığı tespiti bulgumuzda zaten belirtilmişti ki bu tespit, her birisinin gerek eğitim gerekse iş tecrübesi bağlamında profilleri incelenerek oluşturulmuştur."

Sayıştay'ın mevzuata aykırı eleman alımını eleştirdiği bulguda neler yer alıyor?

Sayıştay'ın Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumuna sınavsız alınan personelle ilgili eleştiri konusu yaptığı 3 nolu bulguda aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir.

BULGU 3: Kısmi Zamanlı Uzman Çalıştırılmasının Mevzuatıyla Belirlenmiş İlke ve Hükümlerin Dışında Gerçekleşmesi ve Bu Uzmanların Yine Sınavsız Olarak Kamu Görevine Girişinin Sağlanması

Kısmi zamanlı uzmanların, özel bilgi ve uzmanlığa ihtiyaç duyulan işlerde çalıştırılması öngörülmüşken, mevzuatıyla öngörülen vasıfları taşımayan kişilerin kısmi zamanlı uzman olarak çalıştırıldığı; geçici olması gereken bu çalıştırmaların, süreklilik arz eden bir istihdam biçimine dönüştürüldüğü tespit edilmiştir.

4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 502'nci maddesinin dördüncü fıkrasına göre, "Kurum ...Özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde, istisna veya hizmet akdi ile yerli ve yabancı uzmanları, kısmi zamanlı olarak..." çalıştırılabilecektir.

Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği'nin, 18/2 maddesi ile de gerekli görülen hallerde, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde yerli ve yabancı uzmanlarla istisna veya hizmet akdiyle kısmi zamanlı sözleşme yapılabileceği düzenlemiş ve 20'nci maddesinde ise kısmi zamanlı uzman çalıştırılmasında uygulanacak kriterler belirlenmiştir. Bu maddeye göre; "Kurum, desteklenecek proje ve faaliyetler konusunda proje başvurularının değerlendirilerek analizlerinin yapılması, ihale ve uygulamalar ile izleme, değerlendirme, duyuru ve tanıtımların yapılması, faydalanıcılara yönelik eğitim ve danışmanlık ile benzeri özellikli işler için hizmet verilmesi amacıyla; özel bilgi ve uzmanlık gerektiren işlerde yerli ve yabancı uzmanlar çalıştırabilir. Bu uzmanlar sınava tabi tutulmaksızın Kurumun merkezinde veya il koordinatörlüklerinde istihdam edilirler. Bunların görevlendirilmesinde; hizmet verecekleri konularda asgari üç yıllık iş tecrübesine sahip bulunması, kırsal kalkınma veya Kurumun faaliyetleri konusundaki eğitimlere katılmış veya bu konularda eğitici formasyonuna sahip olması kıstas olarak alınır."

Yukarıda yer verilen madde hükmünde, kısmi zamanlı uzman çalıştırılması bahsinde temel kriterin, uzman olarak çalıştırılacak kişinin özel bilgi ve uzmanlığına ihtiyaç duyulması olduğuna dikkat çekilmişse de, sayısı 61 olan kısmi zamanlı uzmanların hemen hiçbirisinin, ilgili Yönetmelik'in 20'nci maddede öngörülmüş olan şartları taşımadığı hususu, bir tespit olarak Raporumuzda ortaya konulmuştu.

Diğer yandan, kısmi zamanlı uzman kavramının, süreklilik arz eden bir istihdam biçimi olmadığının, gerek 4 sayılı Kararname gerekse de söz konusu Yönetmelik'te yer alan hükümlerin bütününden anlaşıldığı belirtilerek, bu hükümler çerçevesinde özel bilgi ve uzmanlığına ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılan kısmi zamanlı uzmanların görevinin, işin tamamlanmasıyla birlikte son bulması gerektiği halde, kısmi zamanlı olmaktan çıkarak süreklilik kazandığı ve bunun da anılan düzenlemelerin hem lafzı hem de ruhuna aykırı olduğu açıklamalarına yer verilerek oluşturulan bulguya, Kurum tarafından, "halihazırda görevlerine devam eden Kısmi Zamanlı Uzmanların istihdam statülerinin değiştirilerek 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 502'nci maddesinin birinci fıkrası kapsamında 375 sayılı KHK'nın ek 27'nci maddesine göre istihdamlarına devam edilebilmesine yönelik Kurum Personel Yönetmeliği taslağı ve 4 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde değişiklik yapılması için çalışmalar devam etmekte ve Cumhurbaşkanlığı nezdinde görüşmeler yapılmaktadır." cevabı verilmişti.

Verilen bu cevabın ardından, mevcut Personel Yönetmeliği 20.01.2021 tarih ve 31370 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan bir Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılmış ve yeni Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği aynı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Yönetmelik'in Geçici 3'üncü maddesi hükmü ile söz konusu kısmi zamanlı çalışanların, idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanması sağlanmış ise de bu durumun, başlangıçta var olan mevzuata aykırılığı ortadan kaldırmak bir yana ağırlaştırdığına şüphe yoktur. Nitekim, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmiş bir hususun, Yönetmelik ile bu şekilde değiştirilemeyeceği açıktır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümünde bu hususa ilişkin "Genel ilkeler"i düzenleyen 128'inci maddesinin ikinci fıkrası, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." hükmüyle, bahse konu hususların kanun ile düzenleneceğini, göz ardı edilemez bir kural olarak vazetmiştir.

Bahse konu Yönetmelik'in Geçici 3'üncü maddesinde; "(1) Kurumda, Kanunun 14 üncü maddesinin mülga dokuzuncu fıkrasına göre istihdam edilen ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte halen görev yapmakta olanlar, atanabilecekleri durumlarına uygun sözleşmeli personel pozisyonlarının ilgili mevzuatına göre açıktan atama izinlerinin alındığı tarihten itibaren otuz gün içerisinde Kuruma yazılı olarak başvurmaları ve bu Yönetmelikte yer alan genel şartları taşımaları halinde idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanabilir. Bu personel, sözleşme imzalandıktan sonra bu Yönetmelik hükümlerine tabi olur. Bu madde kapsamında atama yapılması öngörülen idari uzman unvanlı pozisyonların herhangi bir şekilde boşalması halinde bu pozisyonlar hiçbir surette kullanılamaz." denilmektedir.

Yukarıda yer verilen Geçici 3'üncü madde hükmünde geçen 14'üncü madde ve mülga dokuzuncu fıkra, 5648 sayılı Tarım Ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Hizmetleri Hakkında Kanun'a ait olup, Kanun'un diğer birçok maddesi ya da kimi maddelerin bazı fıkraları gibi, 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ilga edilmiştir.

Mülga Kanun'unda yer alan düzenlemeler, 703 sayılı KHK'nın ardından çıkartılan 4 sayılı Kararname ile yeniden düzenlenmiş ve anılan Kararname'nin 35'inci Bölüm'ünde yer almıştır.

Hiç kuşku yok ki, burada ilk temas edilmesi gereken husus, 4 sayılı Kararname'nin "Kurum personelinin statüsü, hakları ve atanmaları"nı düzenleyen 502'inci maddesinin hala yürürlükte bulunduğudur.

Hukuk, bir hiyerarşik normlar sistemidir ve hukuk düzeni aynı düzeydeki, yan yana duran hukuk normlarının oluşturduğu bir sistem değil, aksine farklı katmanlardaki hukuk normlarının hiyerarşik biçimde düzenlediği bir sistem olup, bu normatif yapı içerisinde, şüphesiz alt düzeydeki normlar, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan alırlar. Bu bağamda bir normun, kendi dayanağını oluşturan üst norma aykırı ve/veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm içermesi mümkün bulunmamaktadır.

Bu bağlamda belirtmek gerekir ki, alt normun üst norma uygunluğu koşulu gereğince, söz konusu Yönetmelik ile üst normda, yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde belirtilenden başkası yapılamayacak ve Yönetmelik'te yer alan hükümler, bu Kararname'ye aykırı ihdas edilemeyecek ve buradaki hükümlere aykırı kural konulamayacaktır. Normlar hiyerarşisinde "numerus clausus" ilkesi geçerli olup, bu ilke gereğince üst normda yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde saptanan konular aşılamayacak, tipin içeriğine bağlı kalınacaktır. Zira, norm olarak kabul edeceğimiz söz konusu Yönetmelik, üst normdan yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nden yürürlüğünü değil, geçerliliğini alır ve alt normlar üst normların izin verdiği ölçüde belirlenip şekillendirilebilirler.

Söz konusu Yönetmelik, bu yönüyle sadece Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde yer alan düzenlemeye aykırı hüküm içermemekte, aynı zamanda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na da aykırılık taşımaktadır. Nitekim bu Kanun'un 50'nci maddesi sınav şartını düzenlemekte ve "Devlet kamu hizmet ve görevlerine Devlet memuru olarak atanacakların açılacak Devlet memurluğu sınavlarına girmeleri ve sınavı kazanmaları şarttır." Hükmünü içermektedir. Oysaki söz konusu personelin "Kamu Personeli Seçme Sınavı" dahil, hiçbir sınav şartı gözetilmeden alındığı bilinmekte ve olgu, sınavsız memuriyete giriş olarak tezahür etmektedir.

Hiç kuşku yok ki Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu personeli, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 2'nci maddesine göre istihdam edilen sözleşmeli personelden oluşsa da, Kurum Personel Yönetmeliği'nin "Personelde aranacak şartlar"ı düzenleyen 7'inci maddesinde, istihdam edilecek personel için "Kamu Görevlerine İlk Defa Atanacaklar İçin Yapılacak Sınavlar Hakkında Genel Yönetmelik" uyarınca yapılan Kamu Personel Seçme Sınavına girmek ve belirlenmiş puanı almak zorunludur. Bu nedenle, bulguda 657 sayılı Kanun'a yapılan atıflar bu duruma dayandırılmıştır.

Oysaki, normlar hiyerarşisine ilişkin açıklama yukarıda ayrıntılı olarak yapılmış olup bu hiyerarşi ilkesi uyarınca hukuk kuralları yukarıdan aşağıya doğru anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yönetmelik ile yönerge ve genelge gibi diğer alt düzenleyici

işlemler şeklinde sıralanmaktadır ve bir alt normun üst norma aykırı olması ya da onun kapsamını aşan düzenlemeler içermesi mümkün olmayıp, üst norma aykırı düzenleyici tasarrufların, idare tarafından yürürlüğe konulması hukuka aykırıdır.

Zira, türevsel bir yetki mahiyetinde olan, idarelerin kanunla getirilmiş kuralları uygulama ve bu çerçevede idari düzenleme yapma yetkisinin, yasama organının çizdiği sınırlar içinde ve üst hukuk normlarına aykırı olmamak, onları daraltıp genişletmemek yani onları aşmamak ve değiştirmemek kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebileceği muhakkaktır ki bu, İdare Hukuku'nun temel prensiplerinden birisidir. "Genel kurallar, usulü dairesinde değiştirilinceye veya kaldırılıncaya kadar, düzenleyici işlem tesis etme yetkisi olan makam ve kurumları da bağlar." prensibi yine İdare Hukuku'nun temel prensiplerindendir. Bu bağlamda, Anayasa'nın 123'üncü maddesiyle teminat altına alınan "kanuni idare ilkesi", idarelerin görev ve yetkilerini, hukuki öngörülebilirlik temin edecek bir temele ve kanunilik kriterine tabi kılmış olup, bu hal hukuk devletinin bir gereğidir de.

Bir düzenleyici işlem olarak yönetmelik, Anayasa'nın 124'üncü maddesinde düzenlenmiş olup, bu madde hükmünde ifade edildiği üzere,"Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler."

Anayasa'nın söz konusu bu hükmü, normlar hiyerarşisini temel alan bir yaklaşımla yönetmelikleri kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla çıkarılabileceğini hükme bağlanmıştır. Anayasa'nın bu hükmünden de anlaşılacağı üzere, üst norma aykırılığı söz konusu olan alt normun hukuksal dayanağı bulunduğundan söz edilemez. Çıkartılan yönetmeliklerin normlar hiyerarşisine uygun olması zorunluluğu, hiç kuşku yok ki aynı zamanda hukuki istikrar ve hukuk güvenliği ilkesinin de bir gereğidir. Dayanağı olan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Kanun'a aykırı hüküm içeren söz konusu Yönetmelik'in bu haliyle, Anayasa'nın 124'üncü maddesine ve normlar hiyerarşisine aykırılığı bir vakıadır.

Düzenleyici işlemin konusunun kanuna aykırı olması veya kanunu ihlal etmesinin, işlemin sakat olması sonucunu doğurduğu muhakkaktır. Hiç kuşku yok ki, burada geçen "kanunun ihlali" ifadesindeki "kanun", dar anlamda sadece kanunu değil, idarenin uymak zorunda olduğu Anayasa, kanun, uluslararası anlaşma, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, tüzük gibi bütün normları kasteder. Düzenleyici işlemin, yani olayımızda Yönetmelik'in meşru, mümkün ve hukuka uygun olması gerekirken, mevzuatın açıkça yasakladığı bir konuda düzenleme içermesi ve açık kanun hükmünün göz ardı edilmesi suretiyle, pozitif hukuka aykırılık sonucu doğurduğu muhakkaktır.

Özetlemek gerekirse, her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almakta olup, bir norm bir üst norma uygun ise geçerli olacağından, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Personel Yönetmeliği'nin Geçici 3'üncü maddesi hükmü, hukuken geçerli bir düzenleme olmayıp, bu hükme istinaden söz konusu kısmi zamanlı personelin, idari uzman unvanlı pozisyonlara sınav yapılmaksızın atanması, geçerli ve uygulanabilir mahiyette olmadığı gibi, 657 sayılı Kanun, 4 sayılı Kararname ve Anayasa'ya da aykırılık teşkil ettiği değerlendirilmektedir.

Her ne kadar kurum tarafından söz konusu personelin istihdamının, 667 sayılı KHK ile 221 personelin sözleşmesinin feshedilmesi sonrasında, Avrupa Komisyonunun yeterli personel istihdamı sağlanmadan Kurumun IPARD II Programı kapsamında faaliyet gösteremeyeceğini belirtmesi üzerine sağlandığı ileri sürülse de, zaten bulgunun temel konusu, kısmi çalışmanın bahse konu kişiler şahsında sürekli hale getirilmesidir. Kaldı ki, 221 personelin sözleşmesinin feshinden sonraki süreçte, Kurum açtığı sınavlarla bugüne dek bu sayıdan daha fazla uzman çalıştırmaya başladığı da bir vakıadır.

Öte yandan, söz konusu kısmi zamanlı uzmanların, mevzuat ile belirlenmiş kriterleri taşımadığı tespiti bulgumuzda zaten belirtilmişti ki bu tespit, her birisinin gerek eğitim gerekse iş tecrübesi bağlamında profilleri incelenerek oluşturulmuştur.

Bu bağlamda Kurum tarafından gerek 375 sayılı KHK gerekse 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin konuya dair hükümleri çerçevesinde ileri sürülen görüşleri doğru kabul etmek mümkün değildir Normlar hiyerarşisine aykırı bir şekilde oluşturulan mevzuat ile istihdam sağlanması, yukarıda açıklandığı üzere başta Anayasa olmak üzere konuyla ilgili tüm mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.