İç denetçilerin çalışma usullerini düzenleyen taslağa ilişkin öneriler
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 65 inci maddesi uyarınca hazırlanan söz konusu Yönetmelik Taslağı hakkındaki görüş ve önerilerimiz; 5018 sayılı Kanunun amir hükümlerine bağlı kalınarak aşağıda sunulmuştur.
1. Tanımlar başlıklı 4 üncü maddenin (d) bendindeki "Kanun" tanımından sonra gelmek üzere;
Aşağıda belirtilen fıkranın eklenmesi ve tanım sıralamasının buna uygun olarak yeniden yapılması, Taslağın değişik maddelerinde geçen daire, idare ve kurum kelimeleri yerine "idare" kelimesinin kullanılması bakımından gereklidir.
"a) İdare: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli; (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerini, (II) sayılı cetvelde sayılan özel bütçeli idareleri ve (IV) sayılı cetvelde yer alan sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri,"
2. İç Denetim Türleri başlıklı 8 inci maddedeki;
"...........
d) Bilgi teknolojisi denetimi,
..............
Bilgi teknolojisi denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin
sürekliliğinin ve güvenirliliğinin değerlendirilmesidir.
.............." ifadesinin madde metninden çıkartılması gerekir. Bilindiği üzere bilgi teknolojisi denetimi ayrı bir uzmanlığı gerektirir. Zaten bu durum Yönetmelik Taslağının 44 üncü maddesinde; "Bilgi Teknolojisi Denetim Eğitimi" başlığı altında; "..............iç denetçilerden ihtiyaca göre oluşturulacak bir gruba,..............eğitim verilir" denilerek bu ihtiyacın bir grup tarafından karşılanacağı öngörülmüş, farklı bir uzmanlık alanını gerektiren bu konuda tüm iç denetçiler bakımından bir zorunluluğun bulunmadığı ifade edilmiştir.
"Performans Denetimi" tanımının;
"..................
Performans denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet
ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin,
verimliliğin ve etkililiğin değerlendirilmesidir.
........................" şeklinde değiştirilmesi; 4 üncü maddede yapılan "ekonomiklik", "etkililik" ve "verimlilik" tanımlarına paralel bir yapı bakımından gereklidir.
3. Teşkilat başlıklı 14 üncü maddenin ikinci ve üçüncü paragraflarının;
"Teşkilat
Madde 14- ...........................
İç denetim birimleri, bu Yönetmeliği dikkate alarak kendi çalışma yönetmeliklerini hazırlarlar. Çalışma yönetmeliklerinde, standartlara uygun olarak her iç denetim biriminin amaç, yetki ve sorumluluğu belirlenir. Yönetmeliklerde iç denetçinin bağımsızlığı ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görevin verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı açıkça belirtilir.
Kamu idarelerinin iç denetim yönetmelikleri iç denetim faaliyetlerinin planlanması, programlanması, gerçekleştirilmesi ve yönetilmesi açılarından yılda en az bir defa gözden geçirilir. Yönetmelik ve değişiklikleri Kurul tarafından onaylanır"
şeklinde değiştirilmesi; ikinci paragrafta, Yönetmelik Taslağındaki ifadenin; 5018 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde belirtilen "...İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz" hükmüne uygunluğunu sağlamak bakımından; üçüncü paragrafta ise iç denetim birimlerinin çalışma yönetmeliklerinin bağımsız bir birim tarafından onaylanmasını sağlamak bakımından gereklidir.
4. İç Denetim Biriminin Görevleri başlıklı 16 ncı maddenin;
Yönetmelik Taslağından çıkartılması gerekir. Yönetmelik Taslağının, 18 inci maddesinde "İç Denetim Birimi Başkanının Görev ve Yetkileri"; 22 nci maddesinde "İç Denetçinin Görevleri" sayılmışken ayrıca Taslağın 16 ncı maddesinde "İç Denetim Biriminin Görevleri"nin sayılması anlamlı değildir. Bu maddede ifade edilen görevler; mükerrer ifadeler madde kapsamından çıkartılmak suretiyle "İç Denetim Birimi Başkanının Görev ve Yetkileri" başlığı altında ifade edilmelidir.
5. İç Denetim Birimi Başkanının Görev ve Yetkileri başlıklı 18 inci maddenin (g) bendinin;
"g) İç denetim faaliyeti sırasında iç denetçinin asli görevi dışında kalan ancak incelenmesi zorunlu teknik bir konuda uzmanlaşmış diğer bir iç denetçiden veya konunun uzmanı başkaca bir kişiden tavsiye veya yardım alınmasını sağlamak,"
şeklinde değiştirilmesi, iç denetçinin görev alanıyla ilgili bir konuda çalışma motivasyonuna olumsuz etki yapabilecek ifadelere yer vermemek bakımından uygun olacaktır.
6. İç Denetçilerin Görevlendirilmesi başlıklı 22 nci maddenin;
"İç denetçilerin görevlendirilmesi
Madde 22- Program kapsamındaki iç denetim görevlendirmeleri ve program dışı iç denetim görevlendirmeleri üst yöneticinin onayı alınarak iç denetim birimi başkanlığı tarafından yapılır"
şeklinde değiştirilmesi gerekir. Yönetmelik Taslağındaki "program dışı denetim görevlendirmeleri" ifadesi, iç denetçinin asli görevi olan "iç denetim" dışında kalan bazı denetim görevlerinin de iç denetçiye yaptırılabileceği anlamını taşıdığından bu ifade, 5018 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde belirtilen "...İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz" hükmüne aykırıdır.
7. İç Denetçinin Görevleri Başlıklı 23 üncü maddenin (h), (i), (j) ve (k) bentlerinin;
İç denetçinin görevlerinin 5018 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde açık olarak sayılmış olması ve bu asli görevler dışında başkaca hiçbir görevin iç denetçiye verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hususunun Kanunda açıkça belirtilmiş olması, ayrıca Yönetmeliğin dayanağını teşkil eden 65 inci maddede Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin iç denetçinin görevlerini belirlemek dışında kalan "iç denetçilerin kamu idareleri itibariyle sayılarını, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların" belirlenmesinin düzenlenmesi olduğu hükmü göz önünde bulundurularak, söz konusu bentlerin Yönetmelik Taslağından çıkartılması gerekir.
8. İç Denetçinin Yetkileri Başlıklı 24 üncü maddenin sonuna;
"İdarelerin her kademesindeki görevlileri, görevlerini yaparlarken iç denetçilere ilk taleplerinde gizli de olsa istedikleri tüm bilgi ve belgeleri sunmak zorundadırlar. Aksine davrananlar hakkında iç denetçinin talebi üzerine üst yönetici tarafından derhal işlem yapılır"
paragrafının eklenmesi gerekir. Bu yolla iç denetçiler tarafından iç denetim görevi ifa edilirken bir taraftan görevle ilgili bilgi ve belgelere ulaşmada ortaya çıkabilecek direnç ve zorluklar ortadan kaldırılacağı gibi, diğer taraftan da bu şekilde davrananlar hakkında işlem yapılacağı müeyyideye bağlanmış olacaktır.
9. İç Denetçilerin Sorumlulukları başlıklı 25 inci maddenin (d) bendinin;
"d) Verilen görevin tarafsız ve bağımsız olarak yapılmasına engel olan durumların bulunması veya görevin hukuka aykırı olduğu yönünde ciddi emarelerin bulunması halinde, durumu iç denetim birimi başkanlığına bildirmek." şeklinde değiştirilmesi uygun olacaktır.
10. İç Denetçilerin Kamu İdareleri İtibariyle Sayıları başlıklı 26 ncı maddenin (3), (4) ve (5) inci paragraflarının;
İdarelerin iç denetçi sayılarını belirleyen toplam personel sayısı dışında kalan başkaca önemli unsurların bulunması ve üst sınırı belirleme bakımından da olsa iç denetçilerin sayısının toplam personel sayısının belirli bir oranı olarak almanın anlamlı bir sonuç vermemesi nedeniyle söz konusu paragrafların Yönetmelik Taslağından çıkartılması, bu amaçla maddenin birinci paragrafının aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmesi uygun olacaktır.
"İç Denetçilerin Kamu İdareleri İtibariyle Sayıları
Madde 26- Kamu idarelerinin ihtiyacı olan iç denetçi sayıları, teşkilat kanunları uyarınca yerine getirmek zorunda oldukları görevleri, kullandığı kaynaklar, merkez ve taşra teşkilatının özelliği, toplam personel sayıları ve bu birimlerde yaptırılacak denetim türleri dikkate alınmak suretiyle, denetimin maliyeti de göz önünde bulundurularak, Kurul ve Maliye Bakanlığının birlikte hazırlayacakları gerekçeli görüş ve teklifleri üzerine Bakanlar Kurulu Kararıyla belirlenir"
11. İç Denetçilerin Nitelikleri başlıklı 27 nci maddenin (b) bendinin;
"Kamu idarelerinde denetim elemanı olarak en az beş yıl veya kamu idarelerine yarışma sınavı ile alınıp yeterlilik sınavını veren uzman ve benzeri unvanları elde ederek idarelerde müdür ve üzeri kadrolarda yönetici olarak en az sekiz yıl çalışmış olmak. Bu sürelere yardımcılıklarda geçen süre dahildir" şeklinde değiştirilmesi; bir taraftan iç denetçiliğin bir kariyer meslek olduğunun işareti sayılacağı gibi, diğer taraftan da sair görevlerde başarılı olanlara iç denetçiliğe geçiş imkanı tanınmış olacaktır.
Ayrıca; maddenin (f) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki bendin maddeye eklenmesi gerekir.
"g) Yurdun her yerinde çalışabilecek sağlık durumuna sahip olmak".
12. İç Denetçi Sertifika Sınavı başlıklı 29 uncu maddenin birinci cümlesinin;
"İç Denetçi Sertifika Sınavı
Madde 29- Maliye Bakanlığınca verilecek iç denetçi adayı eğitim programı sonucunda yapılacak yazılı sınavda başarılı olanlara başarı derecelerini de gösteren bir iç denetçi sertifikası verilir....."
şeklinde değiştirilmesi; Yönetmelik Taslağının 30 uncu maddesinde ifade edilen iç denetçilerin atanmasının objektif bir kritere bağlanmasını sağlamak bakımından zorunludur. Böyle bir değişiklik Yönetmelik Taslağının 4 üncü maddesinde yapılan "Nesnel Güvence" tanımıyla da son derece uyumludur. Bu suretle sertifikaya sahip iç denetçilerin atanmasında objektif bir kriter olan başarı derecesinin alınması sağlanmış olacak, yapılacak denetimlerde nesnel güvence sağlanabilecektir.
13. İç Denetçiliğe Atanma başlıklı 30 uncu maddenin;
"İç Denetçiliğe Atanma
Madde 30- Kamu idareleri ihtiyaç duydukları iç denetçilerin sayısını kendi internet sitelerinde bir ay süreyle ilan ederler. Üst yöneticiler, iç denetim biriminde görev almak isteyen iç denetçi adaylarını, sertifika başarı derecelerine göre iç denetçi olarak atarlar"
şeklinde değiştirilmesi, iç denetçilerin atanmasının objektif bir kritere bağlanması bakımından zorunludur. Aksi takdirde yapılacak atamalarda ve yürütülecek iç denetimlerde sübjektif değerlendirmeler ön plana çıkacaktır.
14. İç Denetçilikte Yükselme başlıklı 31 inci maddede;
İç denetçilikte derecelendirme öngörülmekle birlikte derecelendirmenin sonuçlarına yönelik olumlu veya olumsuz her hangi bir ifadeye ne 31 inci maddede ne de Yönetmelik Taslağının diğer maddelerinde yer verilmemiştir. Eğer bir derecelendirme yapılmak isteniyorsa Yönetmelik Taslağında buna paralel sonuç doğurucu bir işleme de yer verilmesi beklenir. Aksi takdirde maddeye Yönetmelik Taslağında yer verilmiş olmasının bir anlamı yoktur. Ayrıca, eğer maddede sonuç doğurucu bir ifadeye yer verilecekse, o takdirde madde metni ile başlığı arasında uyumu sağlamak bakımından madde başlığının "İç Denetçilikte Derecelendirme" şeklinde değiştirilmesi uygun olacaktır.
15. İç Denetçiliğin Sona Ermesi başlıklı 33 üncü maddenin (c) bendinde belirtilen hükmün;
"İç denetçilik göreviyle bağdaşmayan hareketlerde bulunduğunun üç iç denetçi tarafından rapora bağlanması ve bu raporun Kurul tarafından onaylanması sonucu sertifikasının iptal edilmesi"
şeklinde değiştirilmesi gerekir. Çünkü bu bent ile ifade edilen hususun sübjektif değerlendirmeler yapılarak işletilmesi de mümkün olacağından Yönetmelik Taslağının 36 ncı maddesinde ifade olunan "İç Denetçinin Güvencesi" başlıklı maddeye aykırılık içermektedir.
16. İç Denetçilerin Tarafsızlığı başlıklı 35 inci maddenin üçüncü paragrafında belirtilen;
"İç denetim birimi başkanı, iç denetçilerin görevlendirilmesinde, muhtemel ya da mevcut çıkar çatışmalarını dikkate alır" hükmünün Yönetmelik Taslağından çıkartılması gerekir. Yönetmelikte böyle bir ifadeye yer verilmiş olması, iç denetçilerin bir takım çıkar çatışmalarının odağında bulunduğu ve iç denetçilerin objektif değerlendirmeler yerine fevri bir takım ilişkiler içinde olabileceği gibi iç denetçilik kurumuna son derece zarar verebilecek bir sonuç doğuracaktır.
Ayrıca, maddenin son paragrafında belirtilen iç denetçi ile iç denetim birimi başkanı ve üst yönetici arasındaki akrabalık ilişkisinde; eğer iç denetçinin atanmasında yukarıda değiştirilmesini önerdiğimiz 30 uncu madde doğrultusunda bir değişiklik yapılması uygun görülürse bir sakınca bulunmamaktadır. Ancak iç denetim birimi başkanı ile üst yönetici arasındaki ilişkiyi düzenlemek bakımından "İç denetim Birimi Başkanının Görevlendirilmesi" başlıklı 17 nci maddeye aşağıdaki paragrafın ikinci paragraf olarak eklenmesi daha isabetli görülmektedir.
"İç denetim birimi başkanı olarak görevlendirilecek iç denetçilerin, görevlendirilmesi sırasında üst yönetici ile üçüncü dereceye kadar akrabalık ilişkisi bulunmamalıdır."
17. İç Denetçinin Güvencesi başlıklı 36 ncı maddeye ikinci bir paragraf olarak aşağıdaki paragrafın eklenmesi halinde iç denetçinin görevlerinde nesnel güvence ancak sağlanabilecektir.
"......
İç denetçiler, iç denetçilik görevinin gerektirdiği gibi yürütülmesini engelleyecek mahiyette sıhhi, ahlaki veya mesleki yetersizlikleri tespit olmadıkça, görevlerinden alınamazlar ve kendi istekleri dışında başka bir idari göreve atanamazlar."
18. Sertifikanın Yenilenmesi başlıklı 37 nci maddenin ilk paragrafında belirtilen;
"İç denetçi sertifikası, üç yıl geçerli olup ............." ifadesinin; gerek üç yıllık sürenin oldukça dar tutulmuş olması nedeniyle iç denetçinin güvencesini tehdit edecek mahiyette olması, gerekse Yönetmelik Taslağının 31 inci maddesinde ifade olunan "iç denetim mesleğinde 6 yıl geçmedikçe sertifika derecelendirmesi yapılamaz" hükmüne paralelliğin sağlanması bakımından bu ifadenin, "İç denetçi sertifikası, altı yıl geçerli olup........." şeklinde değiştirilmesi daha isabetli olacaktır.
19. Mesleki Yeterlilik başlıklı 38 inci maddenin 2 nci paragrafında ifade olunan;
"...........
İç Denetçiler bilgi teknolojisi riskleri, kontrolleri ve mevcut bilgisayar destekli denetim teknikleri ile ilgili bilgiye sahip olmalıdır.
................" hükmünün; gerek Yönetmelik Taslağının "İç Denetim Türleri" başlıklı Yönetmelik Taslağından çıkartılmasını önerdiğimiz 8 inci maddesine uyumunu sağlamak bakımından; gerekse de "Bilgi teknolojisi Denetim Eğitimi" başlıklı 44 üncü maddede ifade edilen "........iç denetçilerden ihtiyaca göre oluşturulacak bir gruba..........eğitim verilir" hükmüne paralelliğin sağlanması bakımından madde metninden çıkartılması gerekir.
20. Mesleki Yeterliliğin Göstergeleri başlıklı 39 uncu maddenin ilk paragrafında belirtilen;
"........her üç yıllık faaliyetlerinde........." ifadesinin "..........her altı yıllık faaliyetlerinde........" şeklinde değiştirilmesi;
Ayrıca alanlara ilişkin puanların; iç denetim alanına daha da ağırlık verilmek ve bazı alanların tanımın aşağıdaki şekilde ifade edilerek yeniden belirlenmesi uygun olacaktır.
"....................
İç denetçiler;
a) Yazdığı rapor ve çalışmalardan seksen puana kadar,
b) Aldığı sicil notu, başarı ve takdirnamelerden otuz puana kadar,
c) Katıldığı meslek içi eğitimlerden otuz puana kadar,
d) Alanıyla ilgili yayınlanmış makale ve kitaplardan yirmi puana
kadar,
e) İç denetim birimlerinde eğitici olarak katıldığı çalışmalardan on
puana kadar,
f) Alanıyla ilgili lisansüstü eğitimden on puana kadar,
........................"
21. İç Denetçinin Denetim Ortamında İzlenmesi başlıklı 59 uncu maddesinin;
Yönetmelik Taslağından çıkartılması gerekir. Bilindiği üzere denetleyenlerle denetlenenler arasında hassas bir ilişki vardır. Bu ilişkinin sağlam bir zemine oturtulması, denetimden beklenen amacın tam olarak sağlanması bakımından iç denetçileri sınırlayan böyle bir maddeye Yönetmelikte yer verilmemesi gerekir. Diğer taraftan, bir iç denetçinin görevini yerine getirirken yeterince etkin olmadığı yönünde emareler varsa, bunu tespit etme görevi iç denetim birimi başkanında olmalıdır. Bu konuya da Yönetmelik Taslağının 60 ıncı maddesinde yer verilmiştir.
22. İç Denetçilerin Diğer Görev ve Faaliyetleri başlıklı Altıncı Kısmının Birinci Bölümünde yer verilen 63 ve 65 inci maddelerinin;
Yönetmelik Taslağından çıkartılması gerekir. Daha önceden de belirtildiği üzere iç denetçilerin görevleri 5018 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde açık olarak sayılmış ve bu asli görevler dışında başkaca hiçbir görevin iç denetçiye verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hususu açıkça belirtilmiştir. Her ne kadar Yönetmelik Taslağının 63 üncü maddesinde iç denetçiye üst yöneticiye danışmanlık yapma görevi olarak "Danışmanlık Faaliyetleri" ifade edilse de madde metninde ifade edilen "iç denetim faaliyetinden ayrı olarak" ifadesi, 5018 sayılı Kanunun 63 üncü maddesinde tanımı yapılan danışmanlık faaliyetinin tamamen ötesinde bir danışmanlık faaliyetini içermektedir.
Ayrıca, Yönetmelik Taslağının dayanağını teşkil eden Kanunun 65 inci maddesinde Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin iç denetçinin görevlerini belirlemek dışında kalan "iç denetçilerin kamu idareleri itibariyle sayılarını, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların" belirlenmesini düzenlemek olduğu hükmü göz önünde bulundurulduğunda bu maddelerin Yönetmelik Taslağından çıkartılması zorunluluğu daha kolayca anlaşılabilir.
H. Keleş