İç denetimi düzenleyen yönetmelik taslaklarına ilişkin genel bir değerlendirme

YÖNETİM MODELLERİ VE İÇ DENETİM SİSTEMİNİN YÖNETİM YAPILANDIRILMASINDA MODEL ŞEÇİMİ İLE YÖNETMELİK TASLAKLARI ÜZERİNE GENEL BİR DEĞERLENDİRME

Dursun ÖZTÜRK

BİRİNCİ BÖLÜM

DENETİMİN YENİDEN YAPILANDIRILMASINA NEDEN İHTİYAÇ DUYULDU?

Hiç şüphesiz kanun gerekçeleri yasa koyucunun gerçek iradesini ortaya koyması bakımından son derece önemlidir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Yasanının genel gerekçesinde "Diğer taraftan bu Kanun tasarısıyla, bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, malî yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmektedir." açıklamasına yer verilmiştir.

Yasa gerekçesinden etkin bir denetim sistemine ihtiyaç duyulduğu anlaşılmaktadır.

- Neden böyle bir şeye ihtiyaç duyulmuştur?
- Önceden var olan denetim sistemi niçin ihtiyaçları karşılamıyordu ya da kırılma noktaları neydi?

Bu soruların cevabını, 5018 sayılı Kanunla belli bir bütünlük içerisinde çıkartılması düşünülen ancak henüz yasalaşma sürecini tamamlamayan Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanununun gerekçesinde aramak gerekmektedir. Zaten bu iki kanunu birbirinden bağımsız olarak algılamak ve değerlendirmek çok da verimli olmayacaktır. Çünkü; her iki kanun birbirinin tamamlayıcısı durumundadır. Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Taslağının genel gerekçesinde;

"Yönetimin temel fonksiyonları arasında denetim önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle özelleştirme ve yerinden yönetimin gündeme geldiği bir ortamda denetimin anlamı ve önemi daha da artmaktadır. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak halkın yararını koruyacak bir işlev üstlendiği günümüz dünyasında yönetimin kalitesi denetimin kalitesi ile yakından ilişkili hale gelmektedir.
Ne var ki ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Mevcut denetim sistemine bakıldığında ilk akla gelenler;
. Fazla sayıda ama etkisiz denetim,
. Kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük denetim,
. Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim ve
. Yetersiz kamuoyu denetimidir.

Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya kalınmazdı."

denilmiştir.

Denetim sisteminin tekrar aynı açmazları yaşamaması için önceki denetim sisteminin kırılma noktaları üzerinde durmakta sayısız faydalar bulunmaktadır. Bu kırılma noktalarını;

1) Denetim elemanının amire bağlı ve emirle iş yapması,
2) Denetimin süreklilik yerine, kısmi ve belirsiz zamanlı olması,
3) Amaçsal bütünlük yerine, hata bulan, soruşturan ve ceza öneren bir işlevsellik içerisinde denetimin ele alınması,
4) Öğreticilik ve rehberlik fonksiyonunun denetimden ayrık tutulması,
5) İdari makamlarca denetim elemanlığının bir soruşturma mekanizması olarak algılanması,
6) Asli denetim fonksiyonu dışında kalan ve diğer işler olarak adlandırılan görevlerin idari makamlarca zaman zaman denetim elemanlarına cezai bir yaptırım gibi uygulanması,
7) Mali denetimin idari denetimden ayrık tutulmaması,
8) Aynı işi gören farklı denetim birimleri arasında yapıcı ve uzmanlığa dayalı tartışmalar yerine statükocu ve kaprise dayalı bencilliğin hakim olması,
9) Aynı işi yapan denetim birimlerinin zaman içerisinde tutucu bir yapıya bürünerek, diğer denetim birimlerinde mevcut olan yeteneklere kapalı hale gelmesi,
10) Üst idari makamlara yerleşebilmek için denetim elemanlığının en kolay ve kestirme yol olarak kabul görmesi,
11) Denetim ve yönetim faaliyetlerinin farklı uzmanlık ve düşünsel bütünlüğü gerektirmesi hususu bir yana bırakılarak, özellikle taşrada görev alan denetim elemanlarının oldukça şedit bağlarla idari amire bağlanması ve bu suretle denetimin işlevsel bozukluğa zorlanması,

şeklinde sıralamak mümkündür.

Tarih bilgisi, olumsuzlukların tekrarına yer vermemek açısından oldukça önemlidir. O halde; getirilmek istenen yeni denetim sistemi, geçmiş hataları tekrarlamaktan ve kırılma noktalarını yinelemekten arınmış olmalıdır.

İKİNCİ BÖLÜM

İÇ DENETİMİN YAPILANDIRILMASINDA HUKUKİ SINIRLAR VE İNİSİYATİF ALANLARI

Anayasamızın 2 nci maddesinde Türkiye Cumhuriyeti bir hukuk Devleti olarak tanımlanmıştır. Hukuk Devleti en özlü tanımıyla kendi koyduğu kurallara kendisi de uyan Devleti ifade etmektedir. Bu bağlamda, yönetmeliklerin kanunlara aykırı olması düşünülemez. Nitekim; yine Anayasamızın 124 üncü maddesinde yönetmeliklerin kanunlara aykırı olamayacağı vurgulanmıştır.

İç denetim sistemine ilişkin yönetmeliklerin nasıl olması gerektiği konusunda öneriler getirebilmenin öncelikli şartı; 5018 sayılı Yasa ile getirilen sınırlamaları ve inisiyatif alanlarını belirlemektir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunun 63, 64, 65, 66, 67 ve Geçici 5 inci maddeleriyle İç Denetim sisteminin genel sınırları çizilmiştir. Bu maddelerde yer alan amir hükümlere aykırı her hangi bir öneride bulunmak mümkün değildir. Ancak anılan Kanunun 67 nci maddesi iç denetçilerin atanması, çalışma düzenlerinin belirlenmesi ve etik kuralların tayini konusunda İç Denetim Koordinasyon Kuruluna belirli inisiyatif alanları tanımaktadır. Diğer bir anlatımla; iç denetim sisteminin yönetim yapılandırılması işlevi büyük ölçüde İç Denetim Koordinasyon Kurulunun hakimiyet alanı içerisinde bırakılmaktadır. O halde, Kurulun birinci önceliği; İç Denetim sisteminin yönetim yapılandırması olmalıdır. İyi bir yönetim ve üretim sistemi amaca en iyi hizmet eden vazgeçilmez bir araçtır. Mükemmel yönetim sistemleri içerisinde sair problemlerin çözüm süreçleri önemsiz maliyetlere ve zaman dilimlerine ihtiyaç duyar.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

YÖNETİMİ YAPILANDIRMA MODELLERİ VE İÇ DENETİMİN YAPILANDIRILMASINDA MODEL SEÇİMİ, YÖNETMELİK TASLAKLARINA DAİR ÖNERİLER

A) YÖNETİM MODELLERİ

1) Yöneticiler Modeli (Emir Demiri Keser) :

Ataerkil toplumsal kültürlerde hayat bulan ve yeşeren yönetim türü, Yöneticiler Modelidir. Bu modelde yönetici kötü bir öğretmendir. Öğrencinin bilgisi, kabiliyeti ve zeka seviyesi ne olursa olsun önemi yoktur. Öğrenci, hiçbir zaman öğretmenden daha iyi düşünemez ve daha fazlasını bilemez. Yönetici, zat-ı şahanedir. Emir verir. Emirleri asla sorgulanamaz. İsteklerinde objektiflik aranmaz. Çünkü; objektiflik yalnızca kendi düşünce sistematiği ile sınırlıdır. Haklılık, kayıtsız şartsız yöneticiye aittir.

Böyle bir yönetim modelinde uzmanlık, bilgi ve beceri yöneticinin emirlerine hizmet ettiği sürece önemlidir.

Alınan ve uygulanan kararların dış çevrede neden olacağı yıkımların fazlaca önemi yoktur. Önemli olan yöneticinin beklediği soncun meydana gelmesidir. Beklenen sonuç, yöneticinin çıkarlarına asla aykırı olmamalıdır. Umulan çıkarlar; statükonun korunması, pozisyonun sağlamlaştırılması ve yükseltilmesi olabileceği gibi, her türlü şahsi kazanımın artırılması da olabilir. Kamu yararı, ferdi beklentilerle örtüştüğü sürece değerlidir.

Bu model; birbirini tanıyan, kafa yapısı, düşünce tarzı birbirine benzeyen insanların sezgi gücüne ve kişisel ilişkilerine dayanır. Yöneten ve yönetilenler arasında sezgisel bütünlük ile kayıtsız şartsız dayanışmanın var olabilmesi için; hısım-akraba, eş-dost, arkadaşlık ilişkilerine dayandırılması gereken bir sistemdir. Zira; dışarıdan birisine kıyasla, anılan çerçeve içerisinde yer alan insanlar, yöneticinin sezgilerini daha iyi kavrar ve amaçsal dayanışmayı daha iyi desteklerler. "Olur Efendimci" kişilik yapısına sahip insanlar açısından en uygun yönetim biçimidir.

Hızlı karar alma ve hemen sonuçlandırmanın önemli olduğu durumlarda; kararın tek hakimi yönetici olduğundan, böyle bir yapılanma faydalı olabilir. Ancak, hızlı alınan her karar doğru olmayabilir. Özellikle Devlet kurumlarının yapılandırılmasında böyle bir modelin yeri olamaz. Çünkü, Devlet; kişisel beklentilere değil, toplumsal çıkarlara hizmet eden bir oluşumdur.

2) Kuralcı Model (Gözlerimi Kaparım, Vazifemi Yaparım):

Toplumların ataerkil yapılarından sıyrılıp, sanayileşme süreciyle tanıştığı dönemlerde kendini hissettiren bir yönetim modelidir. Bu yönetim tarzı organizasyona dayanır. Organizasyonlar ise, bir iş için konulan kuralların genel adıdır.

Kuralcı yönetim modelinde yapılması gereken iş, statü ve pozisyonlar birebir tanımlanmıştır. Herkesin rolü bellidir. Bu yöntem roller dizinidir. Kişisel farklılıklar, yaratıcı ve düzenleyici düşünce sistematiği, kurallar dizininde yok olmak zorundadır. Kuralcı modelde kişilerin isimlerini kaldırıp, yerine birer numara verebilirsiniz. Bunun bir önemi yoktur. İnsan unsuru mekaniğin ve makinenin tamamlayıcı bir faktörü olmaktan ibarettir. Herkes kendi işini yapar. Çalışanlar işlerine programlanan bir makineden farksızdır. Üretimin bütünselliği ve bütünsel üretimin toplumsal beklentilere uygunluğu fazla düşünülmez. Toplumsal ihtiyaçların tamamen olmasa da kısmen giderilmesi yeterlidir. Üretilen iş kamu yararına değil, kamu yararı üretilen işe hizmet etmek zorundadır.

Toplumsal değişimlerin ve beklentilerin önceden planlanabildiği durumlarda ideal bir yönetim biçimidir. Haberleşme ve teknolojik alandaki hızlı değişimler, sınır tanımayan insan zekası, üretim çeşitliliği, sürekli değişim gösteren insan ihtiyaçları, en azından şimdilik fikirler bağlamında globalleşen dünya düzeni, milletlerarası ürün ve kalkınma rekabeti, toplumsal değişimlere yüksek hız sağlamıştır. Değişimlerin önceden planlanması günümüz dünyasında fazlaca mümkün görülmemektedir.

Kuralcı yönetim modelinde insan zekası ve üretkenliği tam anlamıyla kullanılamadığından, değişikliğe adaptasyon zor ve yeni maliyetleri gerekli kılmaktadır. Kamu yönetiminde maliyet artışları vergi artışlarını ve çeşitliliğini kamçılamaktadır. Çünkü kamu hizmetlerinin en önemli finansman kaynağı vergilerdir. Yüksek vergiler ise, sermaye kaçışı ve yatırımın yetersizliği nedeniyle beyin göçünü zorlamaktadır. Bu durum ise, milli gelirdeki azalmaya paralel olarak, kalkınmışlık düzeyinin gelişimini olumsuz yönde etkileyerek, bir milletin uluslar arası rekabet gücünü azaltacaktır. Hem üretim sektörleri, hem de kamu yönetimi açısından modası geçmiş bir modeldir.

3) Çalışanlar Modeli (Birimiz Hepimiz, Hepimiz Birimiz İçin) :

Ekip ruhunun egemen olduğu yönetim sistemidir. Sanayi dönemi sonrası, teknoloji üretiminin varlığıyla birlikte var olmuştur. Teknoloji üretimi, birbirine bağlı ve birbirini tamamlayan uzmanlık dallarının kombinasyonuna ihtiyaç duyar. Farklı uzmanlık dalları aynı ürün üzerine odaklandığından ekip üyeleri arasında sıkı bir iletişim ve işbirliği vardır. Kararlar ortaklaşa alınır. Alınan kararlara ekip üyeleri direnç göstermezler. Çünkü; kararlar kendi katkılarının sonucudur. Ekip üyeleri profesyonellerden oluşur. Yaratıcılığa ve yeniliğe sürekli açık bir sistemdir. Ortak karar alan ve yeniliklere sürekli açık sistem olduğundan liderlik savaşı yoktur. Her profesyonel kendi uzmanlık alanının lideridir.

Bu sistemde gücün ve etkinliğin kaynağı yalnızca uzmanlıktır. Yaş, cinsiyet, felsefi düşünce, ırk ve sahip olunan statükoya dayalı unvanın herhangi bir etkisi yoktur. Etkiyi sağlayan faktör; yetenek ve yaratıcılıktır.

Çalışanlar modelinde sonuç, problemin çözümü olmak zorundadır.

Çalışanlar işleriyle özdeşleşmiştir. Profesyoneller açısından iş, var olabilmenin anlamlı tek nedenidir. Çalışanlar açısından işyeri; huzurlu bir yuva, iyi bir kariyer imkanı ve mükemmel bir okuldur. Öğretmeni olmayan, ancak herkesin öğretmen olduğu bir okul...

Ekip üyelerinin uzmanlardan oluşması nedeniyle pahalı bir modeldir. Uzman istihdamı yüksek maliyet demektir.

Çalışanlar modeli son yıllarda kamu yönetimi alanında "toplam kalite yönetimi" adıyla yer almaya çalışmış ise de; yöneticilik yerine uzmanlığa dayalı liderliği önemseyen bu sistemin yöneticiler eliyle yürütülmeye çalışılması nedeniyle gözle görülür bir başarı yakalanamamıştır. Yönettiği her konunun uzmanı olmayan bir yöneticinin sosyal etkinlik ve üstünlük zaafları, uzmanlığa dayalı liderliği asla kabul edemez. Uzmanlar kesinlikle yönetilmeyi sevmezler. Zira; liderlik hedef belirleme işi, yöneticilik ise yapılması gerekenleri dikte etme işidir. Uzmanın dayatmaya tahammülü yoktur. Yapılması gereken ne ise onu yapar. Zaten kamu yönetiminde çok sınırlı alanlar dışında, uzmanlık fazlaca oturmuş değildir.

Kamu yönetimi açısından; yönetimine verilen her konunun uzmanı olmayan bir yöneticinin yönetiminde çalışmaya zorlanan profesyonellerle modelin hayat bulmasını ummak hayali bir yaklaşım olduğu gibi, uzman istihdamının yüksek maliyetleri gerekli kılması nedeniyle çalışanlar modelinin kamu kurumlarında uygulanması fazlaca mümkün görülmemektedir. Bu model, teknoloji üreten, araştırma ve geliştirmeye dayalı özel sektör kurumları açısından ideal sonuçlar verebilir.

4) Toplumsal Model (Benim nâçiz vücudum bir gün elbet toprak olacaktır. Fakat Türkiye Cumhuriyeti ilelebet payidar kalacaktır.) :

Yüksek idealler modelidir. Yaşanılan toplumun ve bütün insanlığın huzuru, mutluluğu ve refahı tek amaçtır. Ulusal ve insancıl faydalar her şeyin üstündedir.

Diğer üç modelde insanlar; bireysel hırsları, kurumları ya da kariyerleri için çalıştığı halde, bu sistemde kurum ve kuruluşlar insanlığın yüksek amaçları için çalışır. İnsanlar kurumlar için değil, kurumlar insan için vardır.

Modelin felsefesinde; iş bölümü ve bir insanın hayatiyetini devam ettirebilmesi için öncelikle yaşadığı toplumun ve bütün insanlığın var olması gerektiği düşüncesi yatar. Üretilen mallar, fikirler ve hizmetler ne kadar kaliteliyse insanın yaşam kalitesi de o kadar yüksek demektir.

Bireysel yetenekler ve yapılan işin kalitesi en önemli kazançtır. Bu kazanç parasal bir rakamla ifade edilemez.

Sistem, profesyonelliğe dayanır. Sistem, kişilik değerlerine ve kişisel özgürlüklere büyük önem verir. Kimse kimsenin adamı değildir. Herkes öncelikle yaşadığı toplumun ve bütün insanlığın adamıdır.

Toplumsal model yöneticiliği kabul eder. Ancak yöneticilik, fazlaca iddiası olmayan sıradan bir iştir. Yöneticinin, yönetilenler üzerindeki hakimiyeti; yönetilenlerin izin verdiği kadardır. Yöneticinin işten çıkarma, ceza verme gibi yetkileri yoktur. Kaldı ki, terfi ve yükselmeler bile uzman kurullar eliyle yapılır. Cezalar uzman kurullar tarafından kişilik farklılıklarına ya da kişilik çatışmalarına değil, yapılan işin kalitesine verilir. Uzmanlar kendilerini ilgilendiren her kararın aktif savunucusu ve vazgeçilmez müdahilidirler. Hakkında karar alınanı, karar safhalarının herhangi birinden dışlamak kesinlikle düşünülemez. Hedef belirleme işi de yönetici tarafından değil, uzman kurullar tarafından yapılır. Yeteneklere fırsat eşitliği sağlama noktasında hiçbir kişi veya zümreye imtiyaz tanınamaz.

Bilgi ve bilgeliğe dayalı olan bu sistemde uzmanlar; iş güvencesine, bağımsızlık garantisine, işlerini yürütebilecek imkanları kullanma salahiyetine, yaptığı işten azami tatmini sağlama serbestisine sahiptirler. Toplumsal modelde uzmanlar, mükemmel bir sanat adamıdırlar. Sanatın ve sanatkarın güdümlemeye değil, yeteneklerini rahatça ortaya koyabileceği huzura ihtiyacı vardır.

Baskı ve otorite uzmanlık yeteneklerinin hapishanesidir. Hapsedilen yetenekler aslında bütün insanlığa verilen cezadır. Hiç kimsenin bütün insanlığı cezalandırmaya hakkı yoktur.

Profesyoneller, çalıştıkları kurumların demirbaşı değildir. Varlıklarını kurum dışında da sürdürebilirler. Mesleki gelişimlerini sürdürebilmek açısından; seminerlere katılabilir, akademik kariyer yapabilir, basın yoluyla fikirlerini toplumla bölüşebilir, herhangi bir izin müessesesine bağlı olmadan basına demeç verebilirler. Ancak bu etkinliklere zorlanamazlar. Uzmanların kendi ihtiyaçlarını belirleme erki yine kendilerine aittir. Zira, belli bir bütünsellik içerisinde yüksek insanlık hedeflerini gaye edinen uzman mantığı, hesap verilebilecek nihai merciin toplum olduğunun farkındadır. Bu farkındalık, demokrasi kültürünün en doğal sonucudur.

B) Model Seçimi ve Yönetmelik Taslaklarına Dair Öneriler:

Hiç süphe yok ki, en iyi sonuç ve ürünler iyi kurulmuş yönetim ve üretim sistemlerinin eseridir. O halde, iç denetim için nasıl bir yönetim sistemi benimsenmelidir. İç denetimden umulan faydanın rahatlıkla edinilebileceği yönetim sistemi Toplumsal Modeldir. Zaten Anayasamızın 5 inci maddesi de Toplumsal Yönetim Modelini teşvik etmektedir. Yönetmelik taslakları temel felsefeleri bağlamında Toplumsal Modele uyumluluk arz etmektedir. Ancak; yer yer bu temel felsefenin deforme olmasına neden olabilecek düzenlemelerin varlığı da inkar edilemez. Bazen modası geçmiş Yöneticiler Modelini, kurum yararını toplumsal faydanın üstünde tutan Kuralcı Modeli ve nihayet yöneticiler eliyle kamu yönetimine yerleştirilmek istenen ancak açmazları nedeniyle bir türlü sonuç alınamayan Çalışanlar Modelini (Toplam Kalite Yönetimi) teşvik edebilecek düzenlemelere de yer verilmiştir. Oysa, tercih edilen yönetim modelleri bütünsel olmak zorundadır. Bütünselliğe zarar verebilecek etmenler, kurulması düşünülen sistemi kanadı kırık bir kuşa benzetebilir. Bu bağlamda özel önem atfedilen ve olumsuzluk olarak değerlendirilen bazı temel işlevsellikler aşağıda ifade edilmeye çalışılmıştır.

Yolsuzlukları önleme iddiasıyla yürürlüğe konulan bir yasanın türevi olarak hayat verilen yönetmeliklerin de aynı amaca hizmet etmesi gerekmektedir. Yolsuzluklar günümüzde karmaşık süreçlerin birlikteliği ile profesyonelce yapılmaktadır. O halde yönetmelik taslakları eski bir deyimle "efradına camii, ağyarına mani" olmalıdır. Yani, kapsaması gereken her şeyi kapsamalı, ilgisi olmayan ayrıntılardan uzak kalmalıdır. Tereddütlere, belirsiz yetki kullanımına neden olabilecek hükümlere yer vermemelidir.

Denetim elemanının bilgi, yetenek ve objektif düşünce sistematiğine mümkün olduğunca özgürlük alanı bırakılmalıdır. Bilgi, yetenek ve objektiflik; korku yaratabilecek herhangi bir hükümle engellenmemelidir. Denetimde karşılıklı bağımlılık duygusu yerine hür irade ile süslenmiş mesleki bilgi hakim kılınmalıdır. Oysa, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağının 39/e maddesiyle bir yeterlilik göstergesi olarak getirilen sicil notu, başarı belgesi ya da takdirnameler özellikle yerel yönetimlerde faaliyet gösteren denetim elamanında üst yöneticiye karşı bağımlılık duygusu yaratarak, yöneticilik modelini tetikleyebilir. Bu suretle beklenen yasal amaç; eş-dost, hısım-akraba, arkadaşlık ya da yandaşlık hissiyatlarıyla kamufle edilebilir.

Yine, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağının 39/c maddesinde olduğu üzere denetim elemanı kitap veya makale yazmak gibi dışsal bir efora yönlendirilmemeli, değerlendirmede esas olan şey yapılan iş ve edinilen sonuç olmalıdır. Uzmanlığın bir nevi reklamsal ürünü olan kitap ya da makale yazma işi denetim elemanının kendi tercihine bırakılmalıdır. Akademisyenlik ürünleriyle uzmanlık ürünleri birbirine karıştırılmamalıdır. Zira, akademisyenliğin doğasında var olan hipotez kurma, bilimsel makaleler yoluyla faraziyeleri tartışmaya açma ve deneysel sonuçlar edinme yerine, uzmanlık kesin sonuçlara dayalı bir iştir. Kamu yararı akademisyenden beklediği faydayı uzmandan beklemez.

İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağının 39/c maddesiyle getirilen yüksek lisans değerlendirme puanı eşitler arasında bir değerlendirme yöntemi olabilir. Üniversite bulunan şehirlerde görev yapan denetim elemanlarıyla, üniversite olmayan şehirlerde çalışan denetim elemanlarına aynı kıstasın uygulanması kişisel aktiviteden ziyade yerel imkanların yarıştırılması anlamına gelmektedir. Motivasyon; üretim sonuçları yerine, imkanların yarıştırılması şeklinde yapılmamalıdır.

Denetim elemanından beklenen fayda açık ve net olarak belirlenmelidir. Birbiriyle bağdaşması mümkün olmayan eğiticilik yada rehberlik görevi ile soruşturma görevi aynı kişi üzerinde bırakılmamalıdır. Eğitimcik ya da rehberlik grup motivasyonu, özdeşleşme, amaç birlikteliğini hedef edindiği halde; soruşturma görevi cezalandırma yönü ağırlıkta olan bir faaliyet türüdür. İnsan zekasının veya sosyal zekanın korktuğu kişilerden birşeyler öğrenmeye gösterdiği direnç unutulmamalıdır. Suç varsa elbette ihbar edilmelidir. Ancak suçların ihbarıyla aktif soruşturma görevi birbirinden ayrık tutulmalı, insan unsuru sürekli gözönünde bulundurulmalıdır. Bu bağlamda İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağının 23/i, 39/f maddelerinin yeniden değerlendirilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Denetim sistemi sanal gerçeklikler üzerine değil, toplumsal realiteler düşünülerek kurulmalıdır.

Denetim sistemi unvansal statükoya dayalı ağırlıklar yerine, uzmanlık bilgi, yetenek ve sezgileriyle dengelenmeye çalışılmalıdır.

Hukukun üstünlüğünün gereği olarak hak ve özgürlükler alanı kişisel değerlendirmelere bağlı tutulmak yerine hukuki metinlerle garanti altına alınmalıdır. Eğer mevcut haliyle kalacaksa mesleki yeterlilik göstergelerinin içleri doldurulmalıdır.

Denetim elemanı kurul tarafından hakkında verilecek her türlü kararın aktif savunucusu ve istisnasız bütün karar safhalarının fiili müdahili olmalıdır.

Sertifika derecelendirilmesinde 6 yıl gibi bir zaman dilimi yerine, bir yıllık bir zaman diliminin esas alınması gerekmektedir. Altı yıllık zaman dilimi, üstün yeteneklerin ve farklı kişiliklerde var olabilecek sezgiye dayalı yaratıcılığın altı yıl süreyle değerlendirme dışı bırakılması anlamına gelmektedir. Oysa, ileri medeniyetler düzeyine ulaşmayı hatta aşmayı amaç edinen toplumlarda üstün yeteneklerin uzun zaman dilimleriyle sınırlamaya tabi tutulması kayıpların en büyüğüdür. İsraf edilmesi düşünülen en son kaynak zaman olmalıdır. Bu bağlamda, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağının 31 inci maddesi yeniden ele alınmalıdır.

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

KANUN METNİNE AYKIRI OLDUĞU DÜŞÜNÜLEN DÜZENLEMELER

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunun Geçici 5 inci maddesinde;

"En geç 31.12.2004 tarihi itibarıyla;
......................
d) Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi, Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi, Maliye Müfettişi, Hesap Uzmanı, Bütçe Kontrolörü, Muhasebat Kontrolörü, Gelirler Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye İşletmeleri Kontrolörü, Hazine Kontrolörü kadrolarında çalışmakta olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde İç Denetçi,
Bakanlık, Müsteşarlık, Başkanlık ve Genel Müdürlüklerde Müfettiş veya Kontrolör olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kendi idarelerinde, özel bütçeli idarelerde, mahallî idarelerde ve sosyal güvenlik kurumlarında İç Denetçi,
Muhasebe, Millî Emlak ve Vergi Denetmenleri, Belediye Müfettişi ve Hesap İşleri Murakıbı olanlar ile bu görevlerde daha önce en az beş yıl bulunanlar, mahallî idarelerde İç Denetçi,
Olarak, 31.12.2007 tarihine kadar atanabilirler................"

düzenlemelerine, 65 inci maddesinin ikinci fıkrasında ise;

"Kamu idarelerine iç denetçi olarak atanacaklar, İç Denetim Koordinasyon Kurulu koordinatörlüğünde, Maliye Bakanlığınca iç denetim eğitimine tâbi tutulur. Eğitim programı, iç denetçi adaylarına denetim, bütçe, malî kontrol, kamu ihale mevzuatı, muhasebe, personel mevzuatı, Avrupa Birliği mevzuatı ve mesleki diğer konularda yeterli bilgi verilecek şekilde hazırlanır. Bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir. İç denetçi adayları için uygulanacak eğitim programının süresi, konuları ve eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."

hükümlerine yer verildiği halde, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları İle Diğer Hususlar Hakkında Yönetmelik Taslağı;

"Geçici Madde 2 - 31.12.2004 tarihi itibarıyla Kanunun Geçici 5 inci maddesi (d) bendinde sayılan unvanlarda yardımcı olarak çalışanlar, 31.12.2007 tarihine kadar bu unvanları edinmeleri halinde, iç denetçi adayı eğitimine tabi tutulmadan doğrudan iç denetçi sertifika sınavına kabul edilirler.
Üst yönetici tarafından iç denetçiliğe atanmaları halinde Kanunun ön gördüğü sistemin uygulanmasına yönelik Kurul koordinatörlüğünde ve belirlenecek tarihlerde Maliye Bakanlığınca iki ay eğitime tabi tutulurlar.

Geçici Madde 3 - Kanunu Geçici 5 inci maddesi (d) bendinde sayılan unvanları elde etmekle birlikte, en geç 31.12.2004 tarihi itibarıyla bu kadrolarda çalışmayan ve daha önceki çalışma süreleri toplamı beş yılı doldurmayanlar, kamu idarelerinde personel kanunlarına tabi kadrolarda istihdam edilmek şartıyla (sözleşmeli personel hariç) 31.12.2007 tarihine kadar iç denetçi eğitimine tabi tutulmadan, doğrudan iç denetçi sertifika sınavına kabul edilirler.
Üst yönetici tarafından iç denetçiliğe atanmaları halinde Kanunun ön gördüğü sistemin uygulanmasına yönelik Kurul koordinatörlüğünde ve belirlenecek tarihlerde Maliye Bakanlığınca iki ay eğitime tabi tutulurlar."

düzenlemelerini içermektedir.

İdeal hukuk bağlamında; kanun metninin unvana dayalı farlılıklar yerine, işe uygunluğu gözetmesi ve birer kariyer mesleği olarak nitelendirilen müfettişlik, kontrolörlük, denetmenlik ve uzmanlık unvanlarına eşit mesafede olması, ayrıma gitmemesi gerekirdi. Doğru olanı, sayılan unvanlarda bulunanların geçici madde yerine, asli bir madde ile yaş ve dil şartı aranmadan sertifika sınavına girebilmesine imkan tanınmasıdır. Ayrıca, 5018 sayılı Yasanın 65 inci maddesinde eğitim konularının; denetim, bütçe, malî kontrol, kamu ihale mevzuatı, muhasebe, personel mevzuatı, Avrupa Birliği mevzuatı ve mesleki diğer konular şeklinde sıralandığı görülmektedir. Bu sıralama ve sayma esası; aynı zamanda iç denetçilerden beklenen uzmanlık konularının belli bir ifadesidir. Böyle bir belirlemeden sonra Kanunun Geçici 5 inci maddesinde konuyla ilgisi bulunmayan kariyer unvanlarına yer verilmiş olması işe uygunluk kriterleri ve ideal hukuk ilkeleri açısından ayrı bir tartışma konusudur.

Ancak, idari birimler ideal hukuk kuralları yerine pozitif hukuk kuralları doğrultusunda faaliyet göstermek durumundadır. Yasa metni 31.12.2004 tarihi itibariyle belli unvanları edinmiş olanlara hakların korunumu bağlamında bir ayrıcalık tanımaktadır. Tanınan ayrıcalık yasa metninde sayılan unvanları daha sonra edinecek olanlarla ilgili değildir. Her ne kadar Yönetmelik Taslağının Geçici 2 ve 3 üncü maddeleriyle Yasada belirtilen unvanları 31.12.2004 tarihinden sonra kazananlar açısından sınav şartını korunmuş ise de, bunların eğitim programına tabi tutulmadan sınava kabul edilmeleri pozitif hukuk kurallarına açık bir aykırılık olarak yorumlanmaktadır. Bu bakımdan; İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları İle Diğer Hususlar Hakkında Yönetmelik Taslağının Geçici 2 ve 3 üncü maddelerinin Kanun düzenlemelerine aykırı olduğu düşünülmektedir.

BEŞİNCİ BÖLÜM

SONUÇ

İç Denetimin sisteminin yapılandırılmasına ilişkin Yönetmelik Taslaklarının eski denetim sisteminde var olan hatalardan ve kırılma noktalarından arındırılması için;

- Modası geçmiş yöneticiler modeli (Emir Demiri Keser),
- Kurum yararını toplumsal faydanın üstünde tutan Kuralcı Model (Gözlerimi Kaparım, Vazifemi Yaparım),
- Ya da yöneticiler eliyle kamu yönetimine yerleştirilmek istenen fakat açmazları nedeniyle bir türlü sonuç alınamayan Çalışanlar Modeli (Toplam Kalite Yönetimi),

yerine, "Benim nâçiz vücudum bir gün elbet toprak olacaktır. Fakat Türkiye Cumhuriyeti ilelebet payidar kalacaktır." özdeyişiyle ifade edilebilen Toplumsal Yönetim Modelinin İç Denetim Sisteminde tercih edilmesi, umulan kamu yararının gerçekleşmesi açısından büyük yararlar sağlayacaktır. Bu bağlamda, Yönetmelik Taslaklarında yer alan ve önceki bölümlerde değinilen bazı hususların yeniden gözden geçirilmesinin uygun olacağı kanaatine varılmaktadır.

Yine Dördüncü Bölümde ele alınan ve Kanun metnine aykırı olduğu belirtilen düzenlemelerin öncelikle Kanun değişikliği yapıldıktan sonra, yönetmelik metnine dahil edilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Yararlanılan Kaynaklar:
1) Erkan KARAARSLAN; Kamu Yönetiminde Yaşanan Son Gelişmelere Toplu Bir Bakış: www.mukder.org.tr
2) Charles HANDY; Süper Yönetim (Çeviri: Seden HATAY), İlgi Yayıncılık 1995, İstanbul
3) Anne DONELLON; Takım Dili (Çeviri: Osman AKINHAY), Sistem Yayıncılık, Ağustos 1998, İstanbul
4) Acar BALTAŞ; Ekip Çalışması ve Liderlik, Remzi Kitabevi, 2.Basım, Şubat 2001, İstanbul
5) Ebru GÜZELCİK; Küreselleşme ve İşletmelerde Değişen Kurum İmajı, Sistem Yayıncılık, Kasım 1999, İstanbul
6) Gönül BUDAK; Yenilikçi Yönetim Yaratıcı Birey; Sistem Yayıncılık, Eylül 1998, İstanbul
7) Nuri BİLGİN; Kollektif Kimlik, Sistem Yayıncılık, Kasım 1999, İstanbul
8) Üstün DÖKMEN; İletişim Çatışmaları ve Empati, Sistem Yayıncılık, 22.Baskı, Mart 2003, İstanbul
9) İlhan BAYAR; Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Neler Getiriyor; www.mukder.org.tr
10) Sacit YÖRÜKER; Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı'nın Denetime İlişkin Düzenlemeleri ve Düşündürdükleri, www.tesev.org.tr