TESEV'in Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağına İlişkin Değerlendirme Raporu (Dosya büyüklüğü: 102 KB)

I. Genel Değerlendirme
1. Genel Tespitler
A. Reformun Yönetimi
B. Reforma Yaklaşım
C. Ekonominin Makro Dengelerine Etkisi

2. Reform Sürecinde Dikkate Alınması Gereken Temel İlkeler ve KYTK Tasarısı
A. Devletin Vatandaşa Maliyetinin Azaltılması (Government that costs less)
B. Hizmet Sunumunda Kalitenin Artması (Quality Government )
C. Kamu Personelinin Yetkinliği (Professional Government)
D. Elektronik Devlet (Digital Government )
E. Basit Devlet (De-regulated Government)
F. Saydam ve Dürüst Devlet (Honest and Transparent Government)

II. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağının Anayasa ve İdare Hukuku Açılarından Değerlendirilmesi

III. Merkezi Yönetimle Yerel Yönetimler Arasındaki İlişkiler
1. Merkezi Yönetimin Yeni Konumu
2. Yerel Yönetimlerin Yeni Konumu
3. Kaynak Dağılımı

IV. Kontrol ve Denetim
1. Öngörülen Yeni Düzenlemeler
A. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Öngörülen Kontrol ve Denetim
B. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Çerçevesinde Öngörülen Denetim
2. Yerel Yönetimlerde Kontrol ve Denetim Bağlamında Öngörülen Tasarıların Uygulamasının Değerlendirilmesi

* Katkıda bulunanlar
Ferhat EMİL Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Öğretim Görevlisi
Doç.Dr.Burak ODER Bilgi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi
Fikret TOKSÖZ Sabancı Üniveristesi Istanbul Politikalar Merkezi
Dr. Şerif Sayın TESEV Direktörü

I. Genel Değerlendirme
Ülkemizin hem idari hem de mali yönetim alanında ciddi bir değişime ihtiyaç gösterdiği öteden beri tartışılmaktadır. Dolayısı ile hem yasal çerçevenin hem de yönetime bakışın yeniden tanımlanması gerekmektedir. Bu anlamda, yasa taslağının ve tanıtım kitabının özünde gecikmiş bir reform ihtiyacını hayata geçirebilmek için doğru ilkeleri içerdiğini söylemek mümkündür. Öte yandan ülkemizde reform için gerekli sosyal, siyasal ve ekonomik ortamın bulunduğuna da inanılmaktadır.

Bu açıdan değerlendirildiğinde, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı'nın amacı: Kamu yönetiminde; katılımın, saydamlığın, etkinliğin sağlanması, kamu hizmetlerinin gereğince sunulması ve idarenin kuruluş ve işleyiş ilkelerin belirlenmesi olarak ortaya konmuştur. Bu amaçları gerçekleştirmek üzere benimsenen modelin ise, ?hizmet sunumunun ve hizmet sunumu yönetiminin yerelleştirilmesi? olarak kavramsallaştırması mümkün bulunmaktadır. Ancak, taslağın reform yönetimi, reforma yaklaşım ve getirdiği hukuksal düzenlemeler açısından olgunlaştırılması gerektiği düşünülmektedir. Bu çerçevede yapılan kapsamlı değerlendirmeler izleyen bölümlerde yer almaktadır.

1. Genel Tespitler
A. Reformun Yönetimi
Kamu Yönetimini yeni baştan ele almaya yönelik bir reform çabasının karşı karşıya bulunduğu en önemli sorunlardan birisi bu reformun getirdikleri ile götürdüklerinin, yapılacak olanlardan olumlu veya olumsuz anlamda etkilenecek olanlara en geniş şekilde anlatılmasıdır. Kamu Yönetimi reformunu, bu anlamda yapısal reformlar genel başlığı altında tanımlanan diğer reform bileşenlerinden ayıran özellikler taşır. Bugün bankacılık reformu piyasa aktörlerini, siyasetçiyi, kamu yönetimini doğrudan etkileyebilir. Toplumun geniş kesimlerine etkisi ise dolaylı yoldan olabilir. Sigorta sektörü için de bu durum geçerlidir. Sosyal Güvenlik sisteminin reformu daha geniş kitleleri etkilemekle beraber alanı yine de belirli bir konuya münhasırdır. Aynı şekilde vergi reformu da belli bir alanın yeniden yapılandırılmasını amaçlayan özellikler taşır. Halbuki kamu sektörü reformunu bu tip reformlardan ayıran en önemli husus, belli bir sektöre hasredilen bir özellik taşımamasıdır. Kamu yönetimi reformu esas olarak devletin işleyiş tarzını değiştirmeyi amaçlayan dolayısı ile eski davranış, güç ve yetki alışkanlıklarının değiştirilmesi iddiasını taşıyan bir reformdur. Bu anlamda refoşım onların değişimden ne anladıkları, tedirginlikleri , yeni sistemden ne kazanacakları veya kaybetme durumunda iseler bunun nasıl telafi edilebileceği gibi hususlarda temel bir bilgilenmrmdan etkilenecek olanlar başta kamu yönetiminin kendisi (personeli, kurumları), siyaset kurumu, hukuk sistemi (anayasal sistem, idare hukuku), kamu mali yönetim sistemi, devlet vatandaş ilişkileri, merkez ? yerel ilişkileri ve bu ilişkilerde yer alan alt unsurlar ve aktörlerdir.

Konuya bu açıdan bakınca kamu yönetimi reformunun anlatılmak zorunda olduğu paydaş kitlesinin oldukça farklı çıkar ve beklenti gruplarından oluştuğu görülmektedir. Bu gruplara olan yaklaşım onların değişimden ne anladıkları , tedirginlikleri , yeni sistemden ne kazanacakları veya kaybetme durumunda iseler bunun nasıl telafi edilebileceği gibi hususlarda temel bir bilgilenmeye olan ihtiyaçlarını gidermeye yönelik olmalıdır. BuBu sürecin başlangıcında bu unsurlar yer alırken sonunda da bir uzlaşma gerekmektedir. Kısacası kamu yönetimi reformu sadece bir yasal metnin parlamentodan geçirilmesi olarak algılanacak bir reform değildir. Uzun süre tartışılması , yanlış anlaşılmaların giderilmesi, uzlaşılması (conflict resolution) temeline dayanan çapraşık ve maharetle yönetilmesi gereken bir süreç olduğu gözden uzak tutulmamalıdır. Gerçi bu yasa tasarısı TBMM ne gönderilmeden bazı seminerlerde uzman ve uygulayıcıların görüşlerine sunulmuştur. Bu tartışma ortamının, Kamu Yönetimi Tasarısının getirdiği yeni anlayışın öğrenilip benimsenmesine yetmediği gözlenmektedir.

i. Tasarı Paydaşlara Yeterince Anlatılamamış İzlenimi Vermektedir. Tasarı hükümet gündemine 2003 yılı başında gelmiş olmasına rağmen, tasarının içeriği uzun süre açıklanmamış, tartışmalar daha çok duyumlar üzerinden sürdürülmüştür. Bu nedenle kanun taslağının bir çok versiyonu ortaya çıkmıştır. Bu da, hangi taslağın en son olduğunun bile takibi yapılamadan tasarı üzerinde gereksiz tartışmalar ve spekülasyonlar yapılmasına yol açmıştır. Tasarının tanıtımı amacı ile hazırlanan kitapta (s.141) bu konuda meslek kuruluşları , üniversiteler , siyasi partiler , sivil toplum kuruluşları ile konunun tartışıldığının belirtilmesinin açıklık konusundaki tereddütleri gideremediği anlaşılmaktadır. Konu özellikle bürokrasi kanadında yeterince tartışılmamıştır. Bu tavır,kapsamlı ve radikal bir dönüşümü içeren taslağı daha doğmadan bürokrasinin statükocu tavrından korumak gibi haklı bir gerekçeye dayandırılabilir. Ancak, bu yaklaşımın bürokrasinin kendi dışında hazırlanan bu taslağa yabancılaşmasını ve toptancı bir tavırla reddetmesini de önleyemediği görülmektedir. Buna ek olarak değişime karşı durmanın yanlış olacağını anlayan bir kısım paydaş çevrelerin reform çabasını politik duyarlılık yaratan alanlara doğru çekmesi de önlenememiştir.

ii. Tasarıya karşı olanlara karşı halkın doğrudan desteğini kazanma yolunda bir gündem ve bildirge oluşturulamadığı görülmektedir. Reform Yönetiminden kimin sorumlu olacağı ve sürecin istikrarı konusunda netlik bulunmamaktadır. Kamu yönetimi reformundan hükümet programında veya acil eylem planında söz ediliyor olması yeterli değildir.. Zira bu tür söylemler hemen hemen her hükümetin gündeminde yer aldığı için kamuoyu tarafından kanıksanmış söylemlerdir. Onun yerine bu reformla, halkın nasıl yararlanacağının açıklanması, kamu yönetimin bu yönde nasıl yapılandırılacağı ve bunların hangi zaman boyutunda yerine getirileceğine ağırlık veren ve bu unsurların toplumun geniş kesimleri ile tartışılmasını sağlayan bir kampanya stratejisinin oluşturulması çok yerinde olurdu.

Öte yandan kamu yönetimi reformundan bir Başbakan Yardımcısının sorumlu olması gibi başlangıçta doğru olarak atılan adımların da sonrasının getirilemediği gözlemlenmektedir. Halihazırda reformdan sorumlu bir başbakan yardımcısı (M.Ali Şahin) varolmakla beraber bu başbakan yardımcısının reform yönetimi dışında da bir çok sorumluluğunun olması, tasarı ile ilgili sorulara bu bakan dışındaki bakanların da muhatap olması ve çoğu kez çelişkili yanıtlar alınması, reforma ilişkin teknik hazırlıkları yürüten personelin sonradan icrai görevlere atanması sürecin devamlılığı konusunda soru işaretleri doğmasına yol açmıştır. Tasarının TBMM ne sunulmasından sonra da bu eksiklikler giderilebilir.

Kutu 1 : Reform Yönetimi ? Meksika Örneği Bugün ülkemizde tartışılan kamu yönetimi refromu meselesi bir süredir Meksikanın da gündeminde bulunmaktadır. Başkan Vincente Fox Quesada tarafından bizzat sahiplenilen reform çalışmalarını yönetmek üzere Başkanın yakın kurmaylarından Ramon Munoz Gutierrez ? Kamu Yönetiminde Kalite ve Yenilik ? ofisi adı ile bilinen Başkanlık Ofisinin başına getirilmiş bulunmakta ve bütün reform aktivitelerinden tam yetkili olarak sorumlu bulunmaktadır. 3-7 Kasım 2003 tarihleri arasında Meksika hükümeti , Birleşmiş Milletler Örgütü ile birlikte Meksikanın başkenti Mexico City'de ? Fifth Global Forum on Reinventing the Government ? Innovation and Quality in the Government of the 21st century? ana temalı uluslararası toplantıya evsahipliği yapmıştır. Beşinci global forum 1999 da ABD'de başlatılan ve daha sonra Brezilya, İtalya , Fas Hükmetlerince Birleşmiş Milletlerin işbirliği ve desteği ile düzenlenen ve münhasıran kamu yönetimi reformları konusundaki uluslararası tecrübenin paylaşıldığı dünya çapında bir organizasyondur. Organizasyona evsahipliği yapan Meksika Hükümeti onbin civarında kamu çalışanını bu toplantılara katılmak üzere Mexico City'e davet etmiş ve kamu görevlileri 4 gün boyunca dünyanın birçok ülkesinden gelen ve sayıları 300'ü bulan uzmanlarla birlikte kamu yönetimi reformundan neyin kastedildiği , ülke tecrübelerinin neler olduğu , reformların önündeki engeller ve çözüm yolları konularında düzenlenen çalıştaylar ve paneller sayesinde görüş alışverişinde bulunma fırsatı bulmuşlardır. Toplantıların yapıldığı salonda onbine yakın Meksikalı kamu görevlisinin herbirine yabancı dilde yapılan konuşma ve tartışmaları izleyebilmeleri içim simultane tercüme kulaklığı verilmiş olması ayrıca dikkat çekicidir. Bu toplantılarda dikkati çeken bir diğer husus da Meksika Devlet Başkanının Reform Programının ( Agenda Presidencial de Buen Gobierno ? İyi yönetişim için Başkanlık Ajendası ) tüm katılımcılara dağıtılması olmuştur. Bu program 43 sayfalık bir metinden ibaret olup , 6 temel ilkede reform hareketini özetlemekte , 2003 yılı için bu altı ilke ile ilgili olarak neler yapılacağının taahhüdünü vermekte ve 2004-2006 yılları arasında atılacak adımların da stratejisini çizmektedir. Reforma temel teşkil eden ve bizim de değerlendirmelerimizde esas aldığımız bu altı ilke ile ilkelerin herbirinin kısa açıklamaları ise yine her bir kamu görevlisine dağıtılan kredi kartı boyutundaki plastik kartlarda yer almaktadır. Bu açıdan Meksika ? daki reform yönetimi kamu görevlilerinin ve dolayısı ile kamuoyunun reformu benimsemesi için gerekli olan katılımcılık açısından ilginç bir örnek oluşturmaktadır. (Beşinci Global forum için detaylı bilgiye www.fifthglobalforum.org adresinden ulaşmak mümkün bulunmaktadır.)

iii. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı tartışmaları dar bir kapsama sıkışmış durumdan kurtarılmalıdır. Kanun taslağı gündeme geldiği son iki aylık süre içinde ya bu kanunla ülkenin bölünüp bölünmeyeceği ya da denetim sisteminden teftiş kurullarının kaldırılması ile yolsuzluklara zemin hazırlanıp hazırlanmadığı ekseninde tartışılmakta bunun dışında tartışılması gereken bileşenlerine ise çok az değinilmektedir. Son bir aylık gazete ve TV haber programlarına gözatıldığında bu saptamadaki haklılık payı daha açık olarak görülecektir. Bu bağlamda tasarının olgunlaştırılması için TBMM çatısı altında daha kapsamlı bir tartışma ortamı yaratılması yararlı olacaktır.

Kutu : 2 Ulusal Birlik ve Yerelleşme Kamuoyunda yasa taslağı merkezi idare ile yerel idare arasında bir çeşit ihtilafa yol açacakmış gibi tartışılmaktadır. Bu bağlamda, bu iki idareden birisinin gelişmesinin mutlaka diğerinin zararına olacağı vurgulanmaktadır. Böyle bir yaklaşım ciddi yanlış yorumlara neden olabilecek nitelikler taşımaktadır. Zira devlet idaresi bir bütündür ve yerel yönetimler bu bütünün bir parçasından başka bir şey değildir. Yerinden yönetim fikri, merkezden çevreye doğru bir erk aktarımını öngördüğünden üniter devlet geleneğine ait ve ona ters düşmeyen bir kavramdır. Bu kavramsal yapı içinde yerel yönetimler kendi varlıklarını ancak ulusal birliğin bağ ve tutarlılığı içinde sürdürebileceklerinin bilincindedirler. Ülke yönetim sistemi nasıl olursa olsun merkezi idare ve yerel idarelerin ülke yönetiminde işbirliği yapmaları bir zorunluluktur. Bu bağlamda, yerel yönetimlerin sınırları iyi çizilmiş olmak koşuluyla geniş yetkiler ile donatılması ülkenin birlik ve bütünlüğünün gelişmesine olumsuz değil olumlu katkılar yapacaktır. Buna ek olarak kendilerine yönetim sorumluluğu tanınan yerel idarelerin başarı ve başarısızlıklarının sorumlusu da yine kendileri olacak ve merkezi hükümet bu anlamda gereksiz yere suçlanmaktan kurtulacaktır. Ülkemizde yerel yönetimler reformu konusu ortaya geldiği her defa, güneydoğudaki uygulamaların ayrılıkçı güçlerin işine gelip gelmeyeceği, önce federalizme sonra bağımsızlığa ulaşacak bir sürecin başlayıp başlamayacağı konusu da tartışmaya açılmaktadır. Yasanın federal bir yapıya gidişi körükleyerek ülkenin birlik ve bütünlüğünü zedeleyeceği konusundaki tereddütlerin de hükümet tarafından süratle giderilmesi gerekmektedir.

B. Reforma Yaklaşım
Kamu yönetimi reformunun yönetim yapısından yurttaş devlet ilişkilerine kadar her alanı kapsayan köklü bir değişim olduğu ihmal edilmiş gözükmektedir. Herşeyden önce Kamu Yönetimi reformuna ilişkin olarak bu aşamada tartışılan kanun taslağının kendisidir. Kanun taslağı ise önceden belirttiğimiz gibi ülke bölünüyor mu, teftiş kurulları kalkıyor mu tartışmasının dışında ele alınmamaktadır. Zira kanunun diğer bölümleri daha çok temenniler ve ilkeler bazında hükümler ifade etmekte ve önemli ölçüde de daha önceki yılların bakanlıkların kuruluş ve görevlerine ilişkin kadro ve hiyerarşik kademelerine ilişkin düzenlemeleri hatırlatan ifadelere yer vermektedir. Bu anlamda bir reform yaklaşımı açısından bakıldığında içinde genel ifadeler içeren bu hükümlerin , ayrıntısının belirleneceği diğer hukuki düzenlemeler ile birlikte ele alınmadan yalnızca bu kanun taslağı üzerinde tartışma yapmak çok anlamlı değildir. Bu açıdan tanıtım kitapçığında (s.153-162) tasarıyı destekleyecek ek yasal düzenlemeler yapılacağının belirtilmesi yeterli olmamaktadır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile birlikte diğer düzenlemelerin de aynı anda tasarlanarak birlikte tartışmaya açılması daha yararlı olurdu. Böyle bir yaklaşım hem tasarının gerçekleştirmek istediği temel ilkelerin daha somut olarak görülmesini, hem de kamuoyunda yaratılan gereksiz tartışmaların önüne geçilmesi açısından yararlı olabilirdi. Böyle bütüncül bir yaklaşımın olmaması, konuyu bütün yönleri ile ele almayı engelleyici, düzenlemeleri zaman içinde sürüncemede bırakıcı bir bir yaklaşım olma riskini taşımaktadır.

C. Ekonominin Makro Dengelerine Etkisi
Türkiye 2000 yılından itibaren IMF destekli kapsamlı bir mali uyum programını uygulamaya koymuştur. 2001 yılında yaşanan koşullar programın revizyonunu gerektirmiş ve 2001'de yaşanan geçiş döneminin ardından 19 uncu stand bu düzenlemesine geçilmiştir. Bugün 2002-2004 dönemini kapsayan mali uyum programı yürürlüktedir.

Uygulanan son iki programın temel maliye politikası amacı sürdürülebilir bir kamu finansman yapısına geçiş için borç stokunun azaltılması olarak belirlenmiştir. Bu amaca ulaşmak için öngörülen temel performans kriteri ise toplam kamu sektörü için faiz dışı fazla olarak belirlenmiştir. Yaşanan kriz koşulları nedeniyle hükümetin programı sürdürmedeki kararlığını göstermek ve mali disiplini artırmak amacıyla faiz dışı fazla hedefi sürekli yukarıya doğru revize edilmiştir. Programın başında GSMH'ya oran olarak yüzde 3,7 düzeyinde belirlenen hedef gelinen noktada yüzde 6,5'e yükselmiştir.

Özellikle 2002 yılı uygulama sonuçlarının beklenenin oldukça altında gerçekleşmesi (yüzde 3,9) ve özellikle harcamalara yönelik mali tedbirlerin performansının oldukça kötü çıkması nedeniyle hükümet ve IMF kamu maliyesine yönelik olarak 2003 yılı için daha hassas bir program hazırlamıştır. Hedeflenen faiz dışı fazlaya ulaşmak için toplam hedefin yüzde 90'ı düzeyinde harcama tasarrufu sağlayıcı ve gelir artırıcı tedbir tasarlanması bu durumun somut göstergesidir. Öngörülen tedbirlerin ortalama yüzde 75'inin bir defalık tedbir niteliğinde olması 2004 ve izleyen yıllar içinde faiz dışı fazla sağlamaya yönelik politikaların benzer şekilde olacağını bize göstermektedir.

Maliye politikasında dengelerin bu düzeyde hassas olduğu bir ortamda mali disiplin kısa ve orta vadede kaçınılmaz olarak sağlanması gereken bir husus olarak ön plana çıkmaktadır. Ayrıca bugün ekonomide yaşanan iyileşmenin yapısal koşulların iyileşmesinden çok dışsal faktörlerin desteği ve beklentilerin olumlanmasından kaynaklı olduğu dikkate alındığında mali disiplinin önemi ve gereği daha da artmaktadır. Beklenen bu dönemde hükümetin mali disiplini güçlendirerek özellikle harcamalarda tasarrufun artırması ve kaynak kullanımında etkinliği sağlamasıdır. Böyle bir dönemde özellikle kısa vadede mali disiplini olumsuz etkileyecek uygulamaların ekonominin genelini olumsuz etkileme riski yüksektir. KYTK taslağı ile ilgili çalışmaların bu konuyu kapsamaması büyük bir eksiklik olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu eksikliğin giderilmesi için Reformu uygulamaya koymanın alternatifli olarak kısa vade de ne gibi maliyetler ortaya çıkaracağı ve buna yönelik olarak hükümetin ne tür stratejiler izleyeceği konusunda bir programın ortaya konması yararlı olacaktır.

Genel bütçe içinde faiz hariç genel bütçe harcamalarının ise yaklaşık yüzde25'inin bu çerçevede mahalli idarelere devredileceği dikkate alındığında, mali disiplinin ne kadar önemli bir faktör olarak ön plana çıktığı daha iyi anlaşılacaktır. Özellikle sağlık sektörlerindeki döner sermaye büyüklükleri ile bütçenin transfer tertibinden yardım alan ve bütçeyle ilgili olmayan kurumlar ayıklandığında kaynak kullanım anlamında efektif oran çok daha yukarılara çıkmaktadır.

2. Reform Sürecinde Dikkate Alınması Gereken Temel İlkeler ve KYTK Tasarısı
Kamu yönetiminde reform tasarlanırken reformdan neyin kastedildiğini anlayabilmemiz için evrensel düzeyde bazı ilkelerden hareket etmemiz gerekmektedir. Bu ilkeler hemen hemen her ülkedeki kamu yönetim reformuna temel teşkil eden altı unsuru içermektedir.

A. Devletin Vatandaşa Maliyetinin Azaltılması (Government that costs less)
Bununla anlatılmak istenen esas olarak kamu mali yönetiminde reformdur. Bu reformun temel ilkeleri mali disiplin , kaynakların öncelikli alanlara tahsisi ve böylece israfın önüne geçilmesi , bu suretle tahsis edilen kamu kaynakların etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanılması ve bunların sağlıklı bir mali kontrol süreci ile denetlenebilmesidir. Bu anlamda kamuda maliyet muhasebesi, performansa dayalı bütçe, kuruluşlara esneklik tanınması ve iyi performansın ödüllendirilmesi gibi kavramlar gündeme gelmektedir. Bir başka deyişle bu ilke az parayla daha çok işi daha düzgün yapma becerisini ifade etmektedir. KYTKK tasarısı ve özellikle tanıtım kitabında esas olarak kamu yönetim reformunun en önemli unsuru olması gereken mali yönetim sisteminde reforma hemen hemen hiç değinilmemekte buna karşılık performans kavramı temelde bir personel rejimi kavramı olarak algılanmakta ancak bunun kaynak kullanımı ile bağlantısı konusunda bir netlik bulunmamaktadır. Buna karşılık Kamu Mali Yönetim Kanunu devletin vatandaşa maliyetinin azaltılması konusunda bazı olumlu ilkeler getirmektedir. Ancak KYTK tasarısının Kamu Mali Yönetim Tasarısı ile tam anlamıyla uyumlu olmadığı gözlenmektedir.

Merkezin ülke çapında örgütlenmesi sıkı kurallara bağlanmaktadır. Merkezin taşra örgütlenmesinin il ve ilçe ölçeğinde olması temel bir ilke olarak benimsenmekte, buna karşılık bölge istisnai bir örgütlenme biçimi olarak ele alınmaktadır. Bu konu Türkiye'nin çok partili demokratik düzene geçtiği yıllarda (İl İdaresi Kanunu 1948) da böyle düzenlenmişti. Ancak uzun süre bu gerekliliğe uyulamayarak, siyasi tercihlere göre örgütlenmeler yapılmış ve hantal bir merkezi yapı ortaya çıkmıştı. Sadeleştirilmiş bir kamu yönetimi yapısının pek çok yönden yararı bulunmaktadır. Her iki yasada bu eksikliklere rağmen kurumsal düzeyde stratejik planlama uygulamasına geçiş düzenlemeleri olumlu bir yaklaşım olarak değerlendirilmektedir. Bu Tasarı'nın Türk kamu yönetimine getirdiği en önemli yeniliğin ?Strateji Geliştirme Kurulu? olduğu söylenebilir. Bugünkü uygulamanın en çok tartışılan yönü, bakanlıkların kısa, orta ve uzun erimli politikalarının olmayışıydı. Günlük gereksinmelere göre karar alan merkezi yönetim belli bir perspektifi olmadığı için hem israfa yol açıyor, hem de yeni durumlara uyamıyordu. Stratejik planlama kıt kaynaklarla ihtiyaçların öncelikler temelinde karşılanması ve böylece devletin vatandaşa olan maliyetinin azaltılmasında önemli bir araç görevini yerine getirmektedir. Klasik planlama sürecinden farklı olarak stratejik planlama bu görevi kurumlara vermek suretiyle kurumların programlarına sahip çıkma ve sorumluluklarını yerine getirmede daha duyarlı olmalarına imkan sağlamaktadır. Strateji Kurulları ile bakanlıklar böyle bir anlayışa kavuşabilirler. Kuşkusuz bunun için merkezi bürokrasinin ciddi biçimde eğitimden geçirilmesi gerekecektir. Bununla birlikte, stratejik planın plan ve programlarla ilişkisinin, geçilmesi öngörülen çok yıllı performans bütçe ile stratejik plan arasındaki ilişkinin nasıl ve ne düzeyde kurulacağı bu düzenlemelerde açıkça belirlenmemiştir. Stratejik plan uygulamasına geçiş bütçede olduğu kadar mevcut planlama yaklaşımda da bir değişikliği gerektirmektedir. Buna yönelik olarak gerek planın gerekse de yıllık programın kapsam, içerik ve zaman boyutu açısından yeniden ele alınması önem taşımaktadır.

Merkezi yönetim örgütlenmesi içinde Avrupa Birliği ile bir birimin kurulmaması büyük bir eksikliktir. Adaylık döneminde bile bakanlıkların ayrı bir AB birimi kurmamış olmaları ciddi sakıncalar yaratmaktadır.AB giriş sürecine ilişkin reform çalışmaları ile uygulamanın bir türlü oturtulamamasının nedenlerinden birisi de,bu süreçteki yapılacak her türlü iş Başbakanlıkla Dışişleri Bakanlığına bağlı AB Genel Sekreterliğinin sorunu gibi algılanmaktadır.AB'ye uyum bir türlü merkezi yönetim tarafından içselleştirilememektedir. Bu eksiği gidermek için Strateji Kurulu içinde ya da bağımsız bir AB Birimi kurulmalıdır.

B. Hizmet Sunumunda Kalitenin Artması ( Quality Government )
Burada amaçlanan kamu hizmetlerini sunarken vatandaş memnuniyetinin temel alınmasıdır. Dolayısı ile son yılların moda kavramı toplam kalite yönetimi ile performans değerlendirmesiyle yakından ilintilidir. Hizmet sunumunda kalitenin artması hizmetin niteliğine göre tek elden verilmesi (one stop shop), vatandaş ile yakın ilişki içinde ve onun görüş ve beklentilerine uygun hizmet sunulması, kurumların ulaşmayı amaçladıkları standartları kamuoyuna ilan etmeleri, standarlara ulaşmayı ölçebilecek perfromans değerlendirme yöntemleri geliştirilmesi, çalışanların kurumlarının yeniden yapılanmasına katkıda bulunması , katılımcı bütçe süreci gibi yöntemlerle mümkün olabilmektedir. Bu konuda reformları daha ileri aşamaya götüren ülkelerde bazı kamu hizmetlerinin özel sektör veya kar amacı gütmeyen hükümet dışı organizasyonlara (NGOs) gördürme eğilimi de gözlemlenmektedir.

KYTK tasarısını bu açıdan değerlendirdiğimizde kanunda ve tanıtım kitapçığında en büyük vurgunun bu ilkeye yapıldığı ve hizmet sunumunda kalite meselesinin ve performans değerlendirmesinin ön plana çıkarıldığı görülmektedir. Bu ilkelerin hayata geçirilmesinde ise yerel yönetimlere yetki ve hizmet devri ile bazı kamu hizmetlerinin özel sektör veya sivil toplum kuruluşları eli ile yaptırılması yaklaşımının rol oynadığı anlaşılmaktadır. Bu yaklaşım yalnız ekonomik nedenler açısından değil aynı zamanda demokratiklik açısından da önemli bir değişikliği sisteme eklemlemektedir. Bu alanda uluslararası gelişmelerden de etkilenmiş gibi gözüken bu düzenlemelerin yine evrensel nitelikli bazı problemlerinin olduğuna da dikkat çekmek gerekmektedir. Bu hizmetlerde yerelleştirme / özelleştirme suretiyle kaliteyi arttırmanın ciddi kaynak, kapasite ve hesapverilebilirlik kısıtları olduğu gözden uzak tutulmamalıdır. Batı ülkelerinde kamu hizmeti gören sivil toplum kuruluşlarının sayısı hızla artmaktadır. Bu sayısal gelişim yanında kamu hizmeti gören sivil toplum örgütlerinin bütçeleri de hızla büyümektedir. Örneğin Hollanda'da sivil toplum ülke istihdamının %12.6 sını sağlayacak büyüklüğe ulaşmış bulunmaktadır.

Performans odaklı sistemlerin kağıt üzerinde ne kadar rasyonel ve teknik gerekçelere dayanılırsa dayansın uygulamasında siyasal ve kültürel etkilerden ciddi bir biçimde etkilenme riski (performans sisteminin siyasallaştırılması ve bürokratizasyonu) bulunmaktadır. Dolayısı ile temel olarak doğru gibi gözüken bu tercihlerin uygulamada karşılaşabileceği engellerin de doğru tesbiti gerekmektedir. Kamu hizmetinin sunumuna ilişkin bu yeni yaklaşıma göre bu alanın AB de nasıl düzenlendiğinin araştırılması yararlı olacaktır.

Son olarak bir noktanın daha altını çizmek gerekmektedir. Hizmet sunumunda kalitenin arttırılmasında Bush Yönetiminin ? faith based ? olarak lanse edilen inisiyatifi ile sosyal nitelikli bazı kamu hizmetlerinin dinsel gruplar eliyle yaptırılması ve bu amaçla bu organizasyonlara bütçeden kaynak ayrılması şeklinde uygulamalar da bulunmaktadır. Ülkemizde başlayan tartışmaların bir boyutunun da hizmetin yerelleşmesi ve özelleştirilmesi ile bazı kamu hizmetlerinin dinsel odaklı ve tarikat bağlantılı sivil toplum örgütleri eli ile yaptırılması olasılığı olduğu dikkate alındığında; KYTK da yer alan ve hükümete oldukça muğlak ve sınırları belirsiz bir yetki verilmesi anlamına gelen 11.maddenin yeniden düzenlenmesinde ve bu bağlamda devlet ile sivil toplum örgütleri arasındaki mali ilişkiler başta olmak üzere tüm ilişkileri düzenleyecek bir yasal çerçeve yaratılmasında yarar olduğu açıktır. Bu konuda ihale yasası dışında yeni bir düzenlemeye gereksinim vardır.

Sosyal devlet kavramı, kamu hizmetlerinin kimin tarafından sunulduğu ile değil, nasıl finanse edildiği ile ilgilidir. Bu hizmetlerin nasıl ve kimin tarafından sunulduğu, hizmetin verimliliği için önemlidir. Bu da hizmet sunumunda rekabet ile sağlanır. Tasarı ilgili maddede rekabetden bahsetmemektedir; düzenlenmesi gereken bir konu da budur.

C. Kamu Personelinin Yetkinliği (Professional Government)
Kamu yönetimi reformlarının başarıya ulaşmasında insan unsurunun etkisi gözardı edilemeyecek kadar önemlidir. Bu anlamda kamu görevlilerinin yetkin, yetenekli ve bilgili olmaları etkin bir devlet idaresi için son derece gereklidir. Hal böyle olmakla beraber ülkemizde personel reformu şimdiye kadar genel bir kamu yönetimi reformundan bağımsız olarak ele alınmış ve başarısızlığa uğranmıştır. Merkez örgütlenmesine ilişkin olarak hangi birimlerin kurulacağı saptanırken Bakanlıkların Personel Daire Başkanlıkları yerine insan kaynakları yaklaşımının getirilmesi de uygun olmuştur. Böylece alışılmış memur bakışı yerine, personeli önemli bir kaynak olarak gören anlayış da kamu yönetimine girmektedir. Bu anlayışın ilgili yasalara da yansıtılması gerekir. Bu anlamda KYTK tasarısı tanıtım kitabında (s.161) bu reformun KYTK ile birlikte ele alınacağının belirtilmesi bu eksikliği giderir gibi görünmekle ve reformla ilgili bazı genel ilkelere yer verilmekle beraber personel reformu çalışmalarının hangi aşamada olduğu ve detayları konusunda elde mevcut bir bilgi de bulunmadığı için ayrıntılı bir değerlendirme yapma imkanı bulunmamaktadır. Ancak profesyonel bir kamu personeline sahip olunabilmesi açısından bazı evrensel ilkeler ışığı altında KYTK ?nın temel felsefesini tartışma imkanı yine de bulunabilir. Buna göre profesyonel bir personel sistemi şu unsurları taşımalıdır;
1. Kamudaki ücret sisteminin özel sektörle rekabet edebilir düzeyde olması .
2. Kamuda Ücret Skalasının Genişletilmesi.
3. Personel Mevzuatının Basitleştirilmesi.
4. Performansa Dayalı Ücret Sistemi.
5. Yeni Yeteneklere İş İmkanı Açılması.
6. Kamu Personelinin Politize Olmasını Önleyecek Bir Liyakat Sisteminin Yaratılması.

Tasarı bu ilkeler açısından değerlendirildiğinde; bunların nasıl hayata geçirileceği konusunda net çözümler önermemekle birlikte, özellikle performansa dayalı ücret sistemi konusunda evrensel gelişmelere paralel bir yaklaşımı benimsediği anlaşılmaktadır. Esas önemli olan özünde doğru bir yaklaşım olarak değerlendirdiğimiz bu açılımın uygulamasının politize olmaması ve sağlam kriterlere dayandırılmasıdır. Kuşkusuz bu konuda ele alınması gereken konu genel yönetim sistemimizde iş süreçlerinin , görev yetki ve sorumlulukların çok iyi tanımlanması ve buna göre performansa dayalı ücret sistemine geçilmesidir. KYTK ve ilgili dökümanlarda bununla ilgili olarak ele alınan tek konu DPT tarafından üzerinde çalışıldiği bilinen Kamuda Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi çalışmasıdır. Temmuz 2002 de Dünya Bankası tarafından önerilen ve acil eylem planında da yer alan bu çalışmanın şu ana kadar hangi aşamada ve ne kapsamda yapıldığı ve buna göre kurumların hem fonksiyon hem de buna bağlı olarak iş süreçlerinin nasıl değiştirilmesi gerektiği açık değildir. Bu itibarla öncelikle bu çalışmanın detayları ve buna göre kurumların fonksiyonları açıklanmalı ve bu konuda sağlanacak konsensus temelinde performansa dayalı ücret ve diğer sistemlere geçilmelidir. Performans ölçütlerinin belirlenmesinde Sayıştay, Üniversiteler ve memur ? işçi sendikalarının da içinde bulunduğu kurulların görev yapması, konu çevresindeki spekülasyonları önleyecektir. Bu nedenle İnsan kaynaklarına ilişkin bu düzenlemeye önerilen biçimde bir ekleme yapılması uygun olacaktır. Aksi halde yaygın ve şık bir söylem olan performansa dayalı ücret sisteminin yeterli hazırlık yapılmadan hayata geçirilmesi sistemin politize olmasına ve/veya bürokratizasyon ve yabancılaşmaya yol açması mümkün gözükmektedir.

Bu konuda bir noktanın daha altını çizmek gerekmektedir. KYTK mevcut idari kademelendirmeleri sınırlamakta (örneğin genel müdür yardımcılıklarının kaldırılması gibi) ve norm kadro uygulamasına geçileceğini öngörmektedir. Aslında kurumsal gözden geçirme çalışmalarının sonucuna göre yapılması gereken norm kadro çalışması sonrasında her bir kuruluşun kendi idari kademelendirmesini kendi ihtiyacına göre belirlemesi daha anlamlı olabilecekken KYTK ile bu esnekliğin kısıtlanması, kaldırılması öngörülen bu kadroları işgal eden personeli gelecek endişesi ile karşı karşıya bırakmaktadır.Böyle bir ortamda performans sistemleri geliştirilirken bu personelden nasıl yararlanılacaği ve özlük haklarının ne olacağı konusunda yeterli ve tatmin edici çözümler bulunamazsa geniş bir küskünler ordusu yaratılması ve kaynak israfı ile karşı karşıya kalınması riski bulunmaktadır. Burada geçici bir çözüm olarak, gerek merkezi idarenin küçülmesi, gerekse norm kadro uygulamaları dolayısıyla boşta kalan personel yerel yönetimlerde değerlendirilebilir. Böylece yerel yönetimlerde büyük bir sorun olarak görünen kapasite yetersizliği giderilebilir.

Kamu hizmetlerinin memur ve işçiler eliyle gördürülmesi ilkesinin kapsamı genişletilerek tam zamanlı ve yarım zamanlı çalışan statüsü yaratılmaktadır. Bazı durumlarda tam ve yarı zamanlı görevlendirmenin yararlı olması beklenebilir. Örneğin turizm mevsiminde, sağlık ve eğitim alanlarındaki kampanyalarda tam veya yarı zamanlı geçici görevlendirme hizmetlerdeki etkinliği artırabilir.

Ayrıca, taslakta kamu yönetiminin politize olmasına yol açabilecek bazı hususlara da dikkat çekmek gerekmektedir. Bugün dünyada gelişmekte olan bir çok ülkede kamu personel sisteminin karşılaştığı en büyük ikilemlerden birisi bir yandan profesyonel bir kamu çalışanı yaratmaya çalışılırken öte yandan sık sık değişen hükümetlerle birlikte değişen bürokratik yapı ile karşı karşıya kalınmasıdır. Bu suretle politize olmaya meyyal bir bürokratik yapıda profesyonel bir kamu yönetimi oluşturmak mümkün değildir. Öte yandan gelişmiş ülkelerde de yaygın ve yerleşmiş gelenekleri olan bir kamu bürokrasisinin kamu hizmetinin görülmesinde istikrar ve kaliteye katkısı gözlemlenirken bir o kadar da bu yerleşmiş sistemin kendisini siyasi otoriteden bağımsız, iş güvencesinden kaynaklanan rahatlık ve rehavet ile elitist bir tavır içinde vatandaş isterlerine duyarsız kalmasının da getirdiği sakıncalar vardır. Dolayısı ile modern kamu personel yönetiminin çözmek durumunda olduğu ikilemlerden birisi hem vatandaş isteklerine ve seçilmiş siyasetçinin uygulayacağı politikalara duyarlı ama aynı zamandada günlük politik çıkarlara alet olmayacak güvencelerle ve mekanizmalarla donatılmış bir personel sistemini oluşturmaktır.

KYTK ve ilgili dökümanları bu açıdan gözden geçirdiğimizde ilk dikkati çeken husus bazı üst düzey görevlilerin hükümetlerle birlikte değişmesini otomatik kılan hükümlerdir. İlk bakışta ülkemizde fiiliyatta var olan bir yapının hukuki temele oturtulması olarak algılanabilecek ve bazılarınca yadırganmayacak bu hüküm aynı zamanda siyasetçinin uygulayacağı politikalara duyarlı bir üst düzey bürokrasinin gerekliliği açısından anlaşılabilir bir uygulama olarak da değerlendirilebilir. Öte yandan bu hükmün kanımızca sadece üst düzey değil tüm kamu bürokrasisini ciddi bir politizasyon riski ile karşı karşıya bırakacağını da düşünmek mümkündür. Zira kamuda çalışan ve kariyer yapmak isteyen her kamu görevlisi üst düzey görevlere gelmenin tek koşulunun bir siyasi partiye ? kapılanmak ? olduğu düşüncesine mesleğe adım attığı ilk günden itibaren sahip olmaya ve kamu hizmetini aidiyet duyduğu siyasi parti lehine kullanmaya başlayacaktır. Sonuçta kamu hizmetine adanmış bürokrat kavramı yerine parti bürokratı kavramı ile karşı karşıya kalınabilecektir. Dolayısı ile ABD deki başkanlık sisteminden ve onun altyapısını oluşturan ? spoil ? yağma ? sisteminden esinlenildiği düşünülen bu hükmün ülkemiz bürokrasi geleneği dikkate alındığında ciddi bir politizasyon riski taşıdığı düşünülmektedir. Bu hüküm yerine üst düzey kamu görevlilerinin göreve gelme ve görevden alınma ilkelerinin rasyonel ve objektif temellere oturtulmuş performans sözleşmeleri ile sınırlı tutulması çok daha anlamlı olacaktır.

D. Elektronik Devlet ( Digital Government )
Kamu yönetimi refromlarında giderek ağırlık kazanan bir ilke de kamu hizmetlerinin ve bilgilerinin elektronik ortamda sağlanmasıdır. Birleşmiş Milletler verilerine göre halen dünyadaki devletlerin % 89'u hizmet sağlamak ve/veya bilgi vermek amacı ile internetten yararlanmaktadır. 2001 yılı verilerine göre dünyada 50000 in üzerinde kamuya ait web sitesi bulunmaktadır. 1996 yılında ise bu rakam sadece 50 idi. Böyle bir ortamda elektronik devlet maliyet tasarrufu , vatandaş güvenini sağlama ve saydamlık açısından önemli fonksiyonlar ifa etmektedir.

Ülkemizde de bu konudaki çalışmalar son 4-5 yılda yoğunlaşmış ve kurumsal altyapılar oluşturulmaya başlanmıştır. Nitekim Birleşmiş Milletlerin en son yayınladığı elektronik devlet raporunda (World Public Sector Report 2003 ? E-Government at the Cross Roads, www.un.org/publications) verilerine göre ülkemiz kamu sektörü e-devlet hazırlık indeksinde 173 ülke arasında 49uncu sırada yer almaktadır. KYTK ve ilgili dökümanlarında bu konunun öneminin kavrandığına dair olumlu ifadeler yer almaktadır. Burada dikkat edilmesi gereken husus teknolojinin ve bu anlamda enformasyon teknolojisini sağlayan şirketlerin esiri olmadan tam tersine teknolojiye hakim olarak e-devlet uygulamalarını yürütecek yapının kurulması ve standartlarının sağlanmasıdır.

E. Basit Devlet (De - regulated Government)
Bundan kasıt devletin operasyonel görevler yerine düzenleyici bir fonksiyon üstlenmesi olduğu kadar devletin uyguladığı mevzuatın da basitleştirilmesidir. Basit devletin temel ilkesi hukuki ve idari düzenlemelerin maliyetini ölçmek , buna göre en fazla maliyete neden olan düzenlemeleri ayıklamak ve enaza indirmek ve mevzuat yaparken bu düzenlemeden en çok etkilenecek olanlarla istişarede bulunmak olarak sıralanabilir. KYTK tanıtım kitabı bu açıdan değerlendirildiğinde temel felsefe olarak bürokrasinin azaltılması, iş süreçlerinin basitleştirilmesi, tek durak ofisleri (one stop shop) yaklaşımının benimsenmesi gibi temel ilkelerin gerçekleştirilmek istendiği anlaşılmaktadır ( s.158 ). Bu açıdan yaklaşım olumludur.

Buna karşılık bürokrasinin basitleştirilmesinden yasa tasarısının öngördüğü hizmetin yerinden gördürülmesi ile bunun otomatik olarak sağlanacaği şeklindedir. Hükümette bazı merkezi hizmetlerin yerele aktarılması ile sorunların otomatik şekilde çözüleceğine dair mistik bir inanış da bulunmaktadır. Bütün bunları bir arada değerlendirdiğimizde özellikle yerel düzeyde bazı hizmetlerin gördürülmesinin yerel kapasite ve ölçek sorunları karşısında bürokrasiyi eskisine göre daha fazla arttırması riskine karşılık ne gibi bir tedbir alınacağı ve basit devletin bu saydığımız temel ilkelerinin yerel düzeyde ne şekilde hayat geçirilip uygulanacağı konusunda tam bir açıklık yoktur. Öte yandan geçmişte de mevzuat basitleştirmesi , idarenin etkinleştirilmesi gibi birçok çalışma yapılmış ancak bunlardan hangi ölçülebilir sonuçların alındığı şimdiye kadar açıklanmış değildir. Son olarak Başbakanlık bünyesinde mevcudiyetinin varlığı bilinmekle beraber fonksiyonları kamuoyunda pek bilinmeyen ve uzunca bir süredir devlet teşkilatında yer alan İdareyi Geliştirme Başkanlığının bu sürece ne ölçüde katkıda bulunduğu veya bulunabileceğinin de tartışılması gerekmektedir.

F. Saydam ve Dürüst Devlet (Honest and Transparent Government)
Kamu Yönetim reformlarının nihai amacı yolsuzlukların önüne geçecek mekanizmaların yaratılması olmalıdır. Bu anlamda başta kamu kaynaklarının nasıl kullanıldığını izlemeye imkan verecek olan mali saydamlık olmak üzere kamusal faaliyetlerin takibine imkan verecek olan bir anlayışı hayata geçirmek gerekmektedir. Bu açıdan bakıldığında halen yasalaşmış bulunan Vatandaşın Bilgi Edinme Hakkı Kanunu bu açıdan önemli bir adımdır. Ancak bu yasadaki sır kavramının net olmaması ve bu kavramı tanımlayacak ayrı bir yasal düzenleme çalışmasının yapılmakta olduğunun KYTK tanıtım kitabında yer alması ( s.155 ) bu alanda atılacak daha çok adım olduğunun göstergesidir. Bu konuda sivil toplum örgütlerine de görev düşmektedir. Vatandaşların özellikle bilgi edinme haklarını etkin olarak kullanabilmeleri için başvuru mekanizmaları ve bilgi kanallarını doğru bir biçimde kullanabilmeleri için STÖ'lerin de devrede olması gereği açıktır. Saydamlığın olmazsa olmaz önemli bir koşulu mali saydamlıktır. Bu konuda KYTK da fazlaca birhüküm olmamakla beraber bu konunun asıl düzenlendiği yer KMYKK tasarısıdır. Bu tasarının 7 inci maddesi mali saydamlıği ele almış ve düzenlemiş bulunmaktadır. Halihazırda mali saydamlık konusunda ülkemizde son yıllarda bazı gelişmeler kaydedilmesine rağmen istenen düzeye erişilemediği de bir gerçektir. Dolayısı ile saydamlık konusunda KMYKK ile getirilen düzenlemelerin bundan sonra hayata nasıl geçirileceğinin izlenmesi büyük önem taşımaktadır.

Saydam ve dürüst devlet ilkesinin bir başka unsuru kanun hakimiyetinin sağlanması ve sorumluluk mekanizmalarının iyi düzenlenmesidir. Bu açıdan çalışmaları halen süren İdari Usul Kanunun da detaylarının bir an önce bilinmesi ve tanıtım kitapçığında yer alan hususları ne ölçüde kapsadığının da tartışılması gerekmektedir. Öte yandan sorumluluk mekanizmaları arasında önemli yer tutan mali sorumluluğun KMYKK tasarısında yeterli bir biçimde düzenlenmediği ve bunun uygulamada sorunlara yol açacağı konusunda da ciddi kaygılar bulunmaktadır.

Saydam ve dürüst devlet ilkesi aynı zamanda hukuk sistemi ve yargı reformunun da yapılmasını gerektirmektedir. Hükümetin bu konudaki niyetinin de bilinmesi önem taşımaktadır.

KYTK ve ilgili dökümanları hesap verilebilirlik kavramına geniş yer vermekte yolsuzlukla mücadelenin önemine değinmekle beraber bütünlük açısından eksikliği çekilen husus bu konuda atılması gereken adımlar konusunda ciddi bir eylem planının bulunmamasıdır. Yolsuzlukla mücadele sadece yasaları sıkılaştırarak ya da olmuş bitmiş olaylardaki sorumluları cezalandırarak yapılmış addedilebilecek bir mücadele değildir. Mecliste dokunulmazlıkların sınırlandırılması, siyasi parti finansmanının saydam hale getirilmesi , denetim sistemlerinin yeni baştan ele alınması, sağlık, enerji, bayındırlık gibi alanlar başta olma üzere riski yüksek alanlarda alınması gerekli tedbirlerin belirlenmesini de içerecek kapsamlı bir yolsuzlukla mücadele eylem planının açıklanması bu açıdan çok önemlidir. Şu ana kadar bu alanda atılan adımların yeterli olmadığı görülmektedir.

II. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağının Anayasa ve İdare Hukuku Açılarından Değerlendirilmesi
Taslakta, hizmet sunumu yönetiminin yerelleştirilmesi bakımından, bugüne kadar merkezi idare olan hizmet sunumu yönetimi odağının, mahalli idarelere, yani il özel idareleri ile belediyelere kaydırılması hedefi öne çıkmaktadır. Bu hedef, taslağa ilişkin olarak bugüne kadar yapılan tartışmalarda beliren üç açı bakımından da belirleyici önem taşımaktadır. Bu üç temel tartışma açısı şunlardır:
? Yapılabilirlik, yani kanunlaştırılabilme.
? Uygulanabilirlik, yani mevcut yönetim yapısının ve özellikle bürokrasinin ?eğer kanunlaşırsa- uygulamadaki tavrı.
? Hukuka uygunluk - ki bir kanun sözkonusu olacağından Anayasaya uygunluktur.

Bugün için, Mecliste yeterli çoğunluğu olduğundan siyasi iktidarın taslağı kanunlaştırma konusunda bir sorunu görünmemektedir. Ancak, her ne kadar mahalli idarelerin güçlendirilmesi ve etkinleştirilmesi konusunda genel bir talepten söz edilebilirse de, taslak üzerinde özellikle hizmet sunumu yönetiminin yerelleştirilmesine ilişkin sınır ve derinlik konusunda bir uzlaşma olmadığı gibi, bu konuda ciddi endişeler de dile getirilmektedir. Bu durum, uygulanabilirlik ve hukuka uygunluk konularında varolan sorunları belirginleştirmektedir.

Uygulanabilirlik açısından bakıldığında, Tasarı'nın kamu yönetimindeki mevcut güç dengesini ve bürokratik dengeyi radikal şekilde değiştirmesi nedeniyle mevcut yönetim yapısının ve özellikle bürokrasinin direnç göstermesi yüksek bir olasılıktır.

Hukuka, yani bu düzlemede Anayasaya uygunluk konusuna gelince:
Anayasanın 127. maddesinde şu hükümler yeralmaktadır: ?Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.?

Anayasanın diğer hükümleri karşısında 127. madde kısaca şunları söylemektedir:
1. Mahalli idareler, mahalli ve müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulurlar ve
2. Hizmet sunumunda merkezi idarenin yetki ve görevi esastır, mahalli idarelerin yetki ve görevi ise istisnaidir.

Bunlardan özellikle ikincisi Türk İdare Hukukunun temel paradigmalarından biridir. Taslağın 7. maddesinde merkezi idare tarafından yürütülecek görev ve hizmetler sınırlayıcı şekilde (?tadadi?) sayılmıştır. Nitekim, ilgili madde gerekçesinde tadadi bir sayımın yapıldığı, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na atıf yapılarak açıkça söylenmektedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Anayasa'nın 127. maddesi ve bu madde nedeniyle oluşan temel paradigma dikkate alındığında kanuni bir düzenlemenin dizgesi şu şekilde olmalıdır:
1. Mahalli ve müşterek ihtiyaçların kıstasları kanunla ve açık şekilde belirlenecektir;
2. Anılan kıstas çerçevesinde, mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanmasına yönelik görev ve hizmetler belirlenecektir;
3. Bu görev ve hizmetlerden, mahalli esasta gerçekleştirilemeyecek olanlar ile mahalli esasta etkin ve verimli olarak gerçekleştirilemeyecek olanlar merkezi idare tarafından üstlenilecektir ve bu görev ve hizmetler kanunla ve açık şekilde belirlenecektir.
4. Diğer görev ve hizmetler merkezi idarenin görev alanı içinde olacaktır;
5. Tereddüt veya uyuşmazlık halinde, kanunla belirlenen mahalli ve müşterek ihtiyaç kıstası uygulanacak ve kıstas uyarınca mahalli idarelerin görev alanında kalan görev ve hizmetler mahalli idarelerin görev alanında, diğerleri ise merkezi idarenin görev alanında olacaktır.

Dikkat edilirse, bu dizge uyarınca, merkezi idarenin görevlerine ilişkin tadadi bir sayım, sadece mahalli ve müşterek ihtiyaçlardan merkezi idare tarafından üstlenilenler için sözkonusu olmaktadır. Ancak; taslak, merkezi idarenin görev ve hizmetlerini mahalli ve müşterek ihtiyaçlar alanı dışında ve tüm görev ve hizmetler bakımından sınırlayarak bu sınırı aşmaktadır. Bir başka deyişle, taslağın önceki metinlerinde yer alan ?sayılan ve merkezi idare tarafından yürütülmesi öngörülenler dışında kalan ve kanunlarla açıkça başka bir kuruluşa verilmeyen görev ve hizmetler mahalli idareler tarafından yerine getirilir.? ibaresi kaldırılmakla beraber, aynı amaca ulaşılmaya çalışılmıştır: Hizmet sunumunda mahalli idarelerin yetki ve görevi esastır, merkezi idarenin yetki ve görevi ise istisnaidir. İşte bu konuda, ciddi bir anayasal direnç, bir başka deyişle Anayasaya aykırılık potansiyeli sözkonusudur.

Hukuksallık bakımından bir başka önemli sorun ?temel kanun? nitelemesindedir. Tasarı ?temel kanun?, teknik deyimle ?organik kanun? mantığıyla hazırlanmış. Bizim hukuk sistemimizde olmayan organik kanunlar, normlar kademelenmesinde Anayasanın altında, ancak kanunların üstünde yer alırlar. Kabul edilmeleri ve değiştirilmeleri özel usullere ve özel çoğunluğa bağlı tutulmuştur. Türk hukuk sisteminde, organik kanun kademesi anayasal olarak yoktur ve Anayasa'nın hemen altında kanunlar yer alır ve kanunların da birbirlerine karşı normlar kademelenmesi bakımından üstünlüğü yoktur. Çatışma hali için geçerli kurallar ?genel kanun-özel kanun?, ?önceki kanun-sonraki kanun? ilişkisi içinde belirlenir. Dolayısıyla, çıkarılmak istenen temel kanuna aykırı hükümler taşıyan kanunların kabul edilmesinde bir engel yoktur. Bu da ?temel kanun? nitelemesi verilen bu kanunun bütünselliği ve ilkeselliğinin korunmasında ciddi sorunlar olabileceğini göstermektedir.

Bu noktada özellikle değinilmesi gereken bir husus, taslağın çeşitli diğer kanunlar yanında temelde, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'yla düzenlenmiş alana ilişkin düzenlemeler de getirdiğidir. Nitekim taslağın amaçlarını gösteren 1. maddesinde ?merkezi idare teşkilatının yapılandırılması? amacı gösterilmekte ve 49. maddesiyle 3046 sayılı Kanun yürürlükten kaldırılmaktadır. Bu konuda taslakta ciddi bir amaç kayması ve/veya düzenleme yetersizliği sözkonusudur. Eğer amaçlanan kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında temel ilke ve hedefleri belirlemek ise 3046 sayılı Kanun ve 5442 sayılı Kanun alanında düzenleme bu taslak ile yapılmamalı, ayrı bir taslak hazırlanmalı; yok eğer amaç merkezi idareyi yeniden yapılandırmaksa, 5442 sayılı Kanun tümüyle kapsama alınarak tüm merkezi idare bakımından düzenleme yapılmalıdır.

Diğer yandan; Yerel Yönetimler Kanunu Taslağı hazırlanmakta yine ayrıca Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu Taslağı da Mecliste kabul edilmiştir. Tasarı'da yeralan kimi hükümlere bakıldığında, Tasarı'nın anılan bu iki düzenleme alanına giren hususlarda da düzenleme yaptığı görülmektedir. Bu bakımdan da, taslakta ciddi bir amaç kayması ve/veya düzenleme yetersizliği sözkonusudur.

Bu amaç kayması ve düzenleme yetersizlikleri, çıkarılmaya çalışılan temel kanunun bütünselliği ve ilkeselliğinin korunmasına ilişkin hukuksal zaafiyeti hem derinleştirmekte, hem de bu zaafiyetten doğan riskin, kanunun çıkarılmasından çok kısa bir sonra bağlantılı kanunlar nedeniyle ve belki de istenmeden gerçekleşmesi için zemin hazırlamaktadır.

Yakın vadeli bu riskin giderilmesi için;
1. Bağlantılı görünen kanun taslaklarının bir paket halinde ele alınması;
2. Her bir kanunun düzenleme amacının ve alanının dikkatle belirlenmesi;
3. Yürürlükteki kanunlara yapılan müdahalelerden doğacak sonuçların,
Tasarı'nın 49. maddesinin son fıkrasındaki ?Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşlar ve bu Kanun kapsamına giren diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş ve görevlerine ilişkin kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin bu Kanun hükümlerine aykırı hükümleri uygulanmaz.? şeklinde genel bir çatışma kuralıyla bertaraf edilmesi yerine, değiştirilmek ve korunmak istenen hususların açıkça belirlenerek düzenleme yapılması doğru ve yerinde olacaktır.

Bu vesileyle belirtmek gerekir ki, yapılan müdahaleler ve bu müdahalelerden doğacak çatışmaları engellemek için konan 49. madde son fıkra, taslağın ve bağlantılı kanunların geri planındaki amaç olan ve Başbakanlık tarafından yayınlanan geri plan çalışmasına adını veren ?değişimin yönetimi için yönetimde değişim? temel amacını ortadan kaldırarak, tam aksine yönetimde karmaşa doğması riskini getirmektedir.

Son olarak söylenmesi gereken, taslağın genel gerekçesinde de dile getirildiği üzere, çokuzun bir zamandır Türk Kamu Yönetiminde değişim yapılması istendiği bu değişimin ulusal hedefler ve yaşanan sorunlar dikkate alındığında son yıllarda kaçınılmaz hale geldiği ve bu nedenle ?kamu yönetiminde yeniden yapılanma? temel amacı çerçevesinde Tasarı'nın olumlu bir adım olduğudur. Ancak, genel çerçevedeki ve burada değişmediğimiz çeşitli maddelerdeki tekil hukuksal, siyasi ve idari sorunlar bu olumlu adımı riske sokmakta ve bu riskin gerçekleşmesi halinde mevcut sorunların Türk Kamu Yönetiminin temel ilkeleri olması riskini yaratmaktadır.

III. Merkezi Yönetimle Yerel Yönetim Arasındaki İlişkiler
1. Merkezi Yönetimin Yeni Konumu
Son yıllarda tüm dünyada merkezi idarenin rolü tartışılmaktadır. Pek çok ülke kendi kamu yönetimini yeniden düzenleme çabası içindedir. Nedenleri ne olursa olsun, dünyada merkezi idarenin işlevi adeta yeniden keşfedilmektedir.

Tasarı, ?küçük devlet? anlayışı içinde merkezi yönetimin gücünü sınırlamakta ve geleneksel olarak merkezi yönetimin kapsamı içinde kalan pek çok hizmeti yerel yönetimlere bırakmaktadır.

Merkezi yönetimin bu yeni tanımı bazı çevreleri ürkütmekte ve tedirgin etmektedir. Bu korku ve tereddütler, Türkiye'de devletin yalnızca merkezi yönetim olarak algılanmasından kaynaklanmaktadır. Bilindiği gibi devlet, bir ülkede yaşayan insanların siyasal örgütlenme biçimine ve işleyişine verilen bir addır. Devleti oluşturan üç temel bileşimden birisi olan yürütme,bizde devlet olarak algılanmaktadır. Yasama ve yargı sanki devletin ana bileşimlerinden yürütmenin bir parçası gibi görülmektedir. Yürütmeden söz edildiğinde de çoğunlukla anlaşılan yalnızca merkezi yönetimdir. Oysa ki,Anayasamız ?İdare bir bütündür? dedikten sonra yürütmeyi ikiye ayırmaktadır:Merkezi Yönetim ve Yerel Yönetimler.

Türkiye'de devlet deyince sadece merkezi yönetim anlaşılmaktaysa ve bu nedenlerle Tasarı'ya eleştiriler gelmekteyse, Tasarı'nın, ortaya konan korku ve çekinceleri ortadan kaldıracak ?garantilerle? donatılması gerekirdi. Bu garantiler açıkça gösterilmediği gibi soru işaretlerini artıran bir anlayış da kolayca gözlenmektedir. Bunların neler olduğu ileride anlatılacaktır.

Bu Tasarı ile merkezi yönetim, deyim yerindeyse elini ayağını taşradan çekmektedir. Merkezi yönetim, Ankara'da odaklanmakta ve taşradaki temsilcileri ile de Anadolu'daki hal ve gidişten haberdar olmak istemektedir (Bakınız: Valilik Kurumu)

Kutu 3: Valilik Kurumu Tasarı ile merkezi yönetimin işlevleri ana politikaları saptama, standart koyma ve bunların uygulanmasını izleme ve denetleme ile merkezle yerel arasında eşgüdüm sağlama olarak saptanmıştır. Başka bir deyimle merkezi yönetim güvenlik ve savunma gibi hizmetler dışında icracı olmaktan çıkmaktadır. Böyle olunca Valilik başka bir konum kazanmaktadır. Mevcut sistemde Vali merkezi yönetim hizmetlerinde icranın başıdır. İl örgütlenmesi bu duruma göre yapılmıştır. Yeni durumda Vali, ilde merkezi yönetim tarafından saptanan politikaların uygulanıp uygulanmadığını izleyecek, izlemede yanlış görürse ilgilileri uyaracak, hatta bazı durumlarda yerel yönetim yerine geçerek aksayan hizmetin yürütülmesini sağlayacaktır.Valinin başka önemli bir görevi de eşgüdüm sağlamak olacaktır. Yerel yönetimler tarafından yerine getirilen hizmetlerin Anayasaya,Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile öteki ilgili mevzuata,Kalkınma Planı ilkelerine uygun olup olmadığını da denetleyecektir.Bu işlevlerin yerine getirilebilmesi için Taslağın 8.Maddesinin son paragrafının daha ayrıntılı düzenlenmesi gerekir. Ayrıca üzerinde durulması gerekli bir konu da Valilerin İl Özel İdarelerindeki konumudur. Valiler İl Özel İdarelerindeki yerlerini koruyacaklar mı? Doğru olan Valiyi icradan kurtarmak ve onu merkezi yönetim adına izleyen ve denetleyen bir konuma getirmektir. Böylece Vali daha da etkin bir konuma gelecektir. Valilik kurumunun bu yeni işlevlere göre donatılması gerekecektir.Bu amaçla Valiliklerde de planlama,eşgüdüm,izleme ve denetimden sorumlu bir Strateji Dairesi kurulması uygun olur.Ayrıca Valiliklerde ciddi bir hukuk danışmanlığı oluşturulmalıdır. Bugünkü haliyle Valiler Kamu Yönetimi Reformunun iyi işlemesini sağlayamazlar. Valilik kurumu bürokrasi içinde hala saygınlığını korumaktadır.Bu iyi bir fırsattır. Dolayısıyla Valiliğin tarihi misyonu güçlendirilirse, Kamu Yönetimi Temel Kanunundan beklenenlerin sağlanması kolaylaşmış olacaktır. Bu nedenle Fransa'daki denemeden yararlanılabilir.

Merkezi yönetim; standart koyma, izleme, değerlendirme ve denetimle eşgüdümü üstlenmektedir. Bu görevini yürütürken de özel sektör ve sivil toplumla işbirliği yapacaktır.

Tasarı' da birinci bölümde kamu yönetimi ve kamu hizmetinin tanımı yapılırken yeni düzenlemelerle daha etkin ve hızlı işleyen bir kamu yönetimi vaad edilmektedir. Ancak bunu gerçekleştirecek mekanizmaların neler olacağı açıkça ortaya konmamaktadır. Özellikle merkezi yönetimin üstlendiği görevlerin ülke bütününde uygulanmasının nasıl sağlanacağı konusunda belli olmayan noktalar vardır. Örneğin eğitimde birlik, ormanların korunması ve geliştirilmesi, çevre ve su kaynaklarının korunması ve geliştirilmesi gibi konular tereddütler doğurmaktadır.

Kutu 4: Ormanların Durumu Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının muğlak bıraktığı konulardan birisi de Ormanların durumudur. Tasarı incelendiğinde ormanların İl Özel İdarelerine bırakıldığı sonucu çıkmaktadır. Buna ilişkin Geçici Madde 1'in d fıkrası Çevre ve Orman Bakanlığı taşra örgütünün görev ve yetkilerinin belediye sınırları dışında İl Özel İdarelerine devredilmektedir.Ayrıca Taşra Teşkilatı olmayan bakanlıkları gösteren listede Çevre ve Orman Bakanlığı da yer almaktadır. Oysa ki,Tasarının başında merkezi yönetimin yetki,görev ve sorumluluklarına ilişkin düzenlemelerde kamu hizmetlerinin (Madde 6 d fıkrası ) ?uygun ölçek ? ölçütüne göre örgütlenmesi kabul edilmektedir.Sonra bu ölçek konusu, (Madde 7 fıkra k) ?ulusal nitelikli veya birden çok ili kapsayan? biçiminde tanımlanmaktadır. Ormanlar yukarıda belirtilen niteliklere tam olarak uymaktadır. Orman tüm yaşam için gerekli ve vazgeçilmez bir varlıktır. Bu nedenle korunması yalnız ulusal değil evren için önem taşımaktadır. Ormanların merkezi yönetim korumasında bırakılması daha uygun olacaktır. Kaldı ki,federal ülkelerde bile ormanlar ve öteki doğal varlıklar federal devlet yetkisinde korunup geliştirilmektedir.

Merkezi yönetimce konulan standartların uygulanmasının nasıl sağlanacağı noktasında,merkezin rolü işbirliği ve gönüllü uzlaşma kültürüne bırakılmış gibi gözüküyor. Tasarı, yönetimin en etkin araçlarından biri olan ?izleme ve değerlendirme? konusunu utangaç bir yaklaşımla ele almaktadır.

Bu konuya ilişkin olarak merkezi yönetimin yerel yönetimlere müdahalesini belirleyen düzenleme, merkezi yönetimin görev ve yetkileri içinde değil, yerel yönetimlerin görev,yetki ve sorumlulukları içinde yer almaktadır.

Merkezi yönetimin konumu, açıklık,saydamlık,katılım ilkelerine göre mükemmel işleyeceği öngörülen bir desantralizasyon anlayışına oturmaktadır. Federal yapıya dayalı ülkelerde bile bazı alanlarda merkezileşme eğilimi varken merkezi yönetim, yerel yönetimlerin her işin üstesinden kolayca gelebileceği düşüncesiyle,merkez-yerel yönetim ilişkilerini kendiliğinden çalışacağı sanılan bir mekanizmaya bırakmıştır. (Bakınız: Yerel Yönetimler Kendi Kendilerini Yönetebilir mi?)

2. Yerel Yönetimlerin Yeni Konumu
Tasarı, merkezi yönetimin görev,yetki ve sorumluluklarını sayarak yerel yönetimlere geniş bir hizmet alanı vermektedir. Yerel yönetimlere bırakılan geniş hizmet yelpazesini garantilemek için,ileride merkezi yönetimin müdahalesini önleyebilecek ek güvenceler getirilmektedir. (Madde 8 ve 9.)

Tasarıya göre yerel yönetimler ( Geçici madde 1 ve 2 ile II Sayılı Cetvel) bugün Sağlık Bakanlığından Çevre ve Orman Bakanlığına kadar 9 Bakanlığın il düzeyinde yürüttükleri hizmetleri üstlenmektedir. Bu durum ülkemizdeki yerel yönetimlerin toplum içindeki konumunu çok güçlendirmektedir. Böylece Türkiye Avrupa Birliği içindeki ileri ülkeler düzeyinde bir yerel yönetim sistemine kavuşmuş olacaktır.Bu demokrasinin genişlemesi ve derinleşmesi açısından önemli bir adımdır.Ancak hizmetlerin sağlanmasında beklenen etkinlik sağlanabilecek midir? Tasarıya itiraz edenlerin karşı oluşları yerel yönetimlerin bu kapasitede olmamalarıdır.

Tasarıyla İl Özel İdareleri hiç alışmadıkları bir yetki genişliği ve fonlarla karşı karşıya gelmektedir.Belediyeler de bugüne kadar talep etmedikleri hizmetleri üstlenmek durumunda kalmaktadır. Bu yeni konum yerel yönetimlerin kapasitelerini geliştirmelerini gerektirmektedir.

Yerel yönetimler kendilerine bırakılan hizmetleri, idarenin bütünlüğü, kalkınma planları ve yasalar çerçevesinde serbestçe yürütebilecektir. Bu anlayış,şimdiki her şeyi zapturapt altına alan anlayışın tam zıddıdır. Merkezle yerel yönetimler arasındaki ilişkileri düzenlemek için daha önceki tasarılarda öngörülen ?Merkezi-Yerel Yönetim Ortak Kurulu? oluşturma önerisine bu Tasarı'da yer verilmemektedir.

Yerel Yönetimlere bu kadar geniş bir görev alanı bırakıldıktan sonra bir eşgüdüm organının yaratılmamış olması bir eksikliktir. Özellikle il içinde, İl Özel İdareleri ile Belediyeler arasında eşgüdüm sağlanması gerekmektedir. Burada önemli bir konu, il ölçeğinde fiziki ve acil durum planlaması yapılmasıdır. Her iki konuda da yerel bir planlamanın olmaması 1999 Depreminde Türkiye'ye çok pahalıya mal olmuştur.

İl ve hatta bölge ölçeğinde fiziki plan yapılması önem taşımaktadır.Bu planlara göre de kent planlarının yapılması gerekir.Planlama bütünlüğü açısından böyle bir planlama yetkisini yerel yönetimlere bırakılan hizmetler arasında saymak gerekmektedir.

Yerel yönetimlerin kendilerine bırakılan hizmetleri,büyük bir olgunluk içinde tam olarak yapabilecekleri var sayılmaktadır. Eğer aksamalar veya eksiklikler olursa, merkezi yönetim doğrudan müdahale yerine ilgili yerel yönetim organına makul bir süre vererek, onun bu eksikliğini gidermesini bekleyecektir. Bu olumlu ve demokratik bir yaklaşım olmakla birlikte, bazı zorunlu ve acil olaylar için iyi bir çözüm olarak gözükmemektedir. Özellikle çevre ve tarihi ve kültürel mirasın korunması gibi alanlarda acil müdahalegerekebilir.

Kutu 5: Yerel Yönetimlerin Yönetim Kapasiteleri Var mı? Günümüzde yerel yönetimlerin yönetme kapasiteleri iki açıdan değerlendirilmektedir: Demokratik Yapı ve İdari Yapı. Bu iki açıdan yerel yönetimlerin irdelenmesi konunun anlaşılmasını olaylaştıracaktır. Bu irdelemeye her iki yerel yönetim için şu ortak soruyu sormakla başlamakta yarar vardır: Acaba halkın, akademik çevrelerin ve son olarak da yerel yönetimlerin kendilerinin böylesine kapsamlı bir desantralizasyon istekleri, talepleri var mıdır? Bu sorunun olası yanıtı ?yoktur? biçimindedir. Özellikle Özel İdareleri için yukarıda sayılan üç kategorinin de yanıtı kesinliğe yakın biçimde böyle bir istemin olmadığı, hatta akıllarının ucuna bile gelmediği yönündedir. Bu nedenle siyasi partiler bile il genel meclisleri için uygun aday bulamamaktadır. Belediyeler açısından ise kısmen böyle bir talebin olduğu söylenebilir. Ancak bugüne kadar belediye örgütlerinden gelen isteklerin bile bu denli kapsamlı olmadığı unutulmamalıdır. Hatta küçük belediyelerin taleplerinin aksi yönde olduğu bile söylenebilir. Bu konuya aşağıda yeniden değinilecektir. Bu Tasarı desantralizasyonun başarısını,merkezi yönetimin gözetim ve denetiminden çok demokratik mekanizmalara dayandırmaktadır. Katılım, açıklık ve hesap sorma olanakları yaratarak demokratik denetimle yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen hizmetleri yetkin ve etkin biçimde sağlayacakları var sayılmaktadır. Batı ülkelerinde yukarıda sayılan yönetişim ilkeleri yerel yönetimlerin iyi işlemesine yetmektedir. Bunun nedeni sadece demokratik mekanizmaların kurulması değildir. Bu toplumlarda hesap soran birey yaratılmıştır. Hesap soran birey yaratılmasının en etkili yolu yerel yönetim harcamalarına o yöre halkının vergi vererek katılmasıdır. Türkiye'de yerel yönetim vergileri yurttaşı hesap sorduracak derecede değildir. Hele büyükşehir bütçelerine hemşeriler farkında olmadan katkıda bulunmaktadır. Bu nedenle büyükşehir yönetimlerini hiç sorgulamamaktadır. İlçe belediyelerinde örneğin çevre temizlik vergisi ödeyen yurttaşlar hesap sordukları için çöp hizmeti etkili biçimde sağlanabilmektedir. Örneğin bundan 15 yıl önce başta İstanbul olmak üzere işçiler sık sık greve gitmekte ve çöp yığınları oluşmaktaydı. Buna rağmen yurttaşlar hoşnutsuzluklarını yüksek sesle dile getirmemekteydi. Çevre temizlik vergisi ödeyen yurttaş somut hizmet talep etmektedir.Bunun sonucu kentlerimiz büyük nüfus artışına rağmen Batı kentleriyle boy ölçüşebilecek düzeyde temizdir. Tasarı ile getirilmek istenen yeni düzenin işlemesi için duyarlı yurttaş yaratmak için mutlaka yerel vergi konmalı ya da mevcut vergilerin bir kısmı yerel yönetimlere devredilmelidir. Bu sağlanamadığı takdirde yerel yönetimlerin kendilerine bırakılan hizmetleri yerine getirilmelerini sağlamak için merkezi yönetimin etkin biçimde yerel yönetimlere müdahalesi kaçınılmaz olacaktır. İl Özel İdarelerinin mevcut yapıları demokratik de değildir.Valinin İl Özel İdaresinin başı olması, bu idarelerin demokratik olgunluğa erişmelerini önlemektedir. Bu açıdan İl Özel İdarelerinin demokratik yapıya kavuşturulmaları gerekir. İşte bu noktada belki bir geçiş dönemine gereksinim olacaktır. Belediyelerin durumu aşağıda ayrıntılı biçimde irdelenmiştir. Bu nedenle belediyelerin demokratikleşmesi üzerinde ayrıca durulmayacaktır. Yerel yönetimlerin idari yapı açısından da yönetme kapasiteleri yetersizdir. Yerel yönetimlerde görevli memurların eğitim düzeyleri düşük, iş görme kapasiteleri de sınırlıdır. Yerel yönetimlerde kariyer olmadığı için yetenekli insanlar bu yönetimlerde görev almak istememektedir. Bugüne kadar partizanlığa dayalı bir işe alma sistemi olduğu için hem işe alınanların nitelikleri istenen düzeyde değildir, hem de halkın gözünde yerel yönetim görevlilerinin prestiji yoktur. Tasarı bu yetersizliği giderebilecek bazı önlemleri taşımaktadır: Sivil toplumla işbirliği ve kamu yönetimi içinde görevli transferi. Bu önlemlerle birlikte Tasarının yasalaşması halinde acil ve kapsamlı bir hizmet içi eğitim programı uygulanmalıdır. Ayrıca Üniversitelerde yerel yönetim eğitimi hem lisans hem de lisans üstü düzeyde geliştirilmeli ve yaygınlaştırılmalıdır. Son olarak Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile getirilen yeni sistem ve anlayışın yerleşmesi için siyasi partilerden özel sektöre,sivil toplum kuruluşlarından yerel yönetimlerin seçimle gelen üyelerine kadar kapsamlı ve yaygın bir eğitim programı hazırlanıp devreye sokulmalıdır. Bu iş için yerel yönetim bütçelerinden para harcanmasına olanak verilmelidir.

 

Kutu 6: Çevre, Tarihi ve Kültürel Mirasın Korunması Çevrede taşrada tek bir örgüt bulunması yararlıdır. Bu nedenle illerde hem merkezi yönetime hem de yerel yönetimlere ilişkin ayrı örgütlerin bulunması uygulamada güçlükler ve boşluklar yaratıyordu. Ancak çevre olayları yalnızca yerelle bağlantılı değildir. Örneğin su kaynakları,iklim değişikliği,kıyılar,denizler gibi belediye ve il sınırlarını aşan durumlarda ne olacağı belli değildir. Bölgesel ve ülke bütününü kapsayan çevre olaylarında merkezi yönetimin hem icracı, hem de izleyip denetleyici olarak devrede olması gerekmektedir. Bu amaçla DSİ, Meteoroloji gibi örgütlere ek görevler verilebilir. Tarihi ve Kültürel Mirasın korunması konusunda daha ciddi önlemler alınması gerektiği açıktır. Türkiye,tarih ve kültür mirası ile turizm gelirlerini büyük ölçüde artırabilir. Tarih ve kültür yalnızca bir moral olarak değil, aynı zamanda ekonomik gelişmenin de motoru olabilecek önemli bir kaynak olarak da korunmak ve geliştirilmek zorundadır. Tarihi ve kültürel değerlerin korunması yalnızca yerel yönetimlerin becerisine bırakılamaz. Bunu anlamak için UNESCO tarafından koruma listesine alınan İstanbul'a bakmak yeterlidir. İstanbul belediyesi, Koruma Listesine giren yerleri koruyup geliştiremediği için İstanbul'un UNRSCO tarafından konumunun değiştirilebileceği ifade edilmiştir. Tarihi ve kültürel mirasın korunması uygar olmanın bir ölçütüdür. Yerel çıkarların en kolay gözden çıkardığı alan tarihi ve kültürel değerlerdir. Hele bu değerler Türk değilse. İşte bu noktada Valilere önemli yetkiler verilmelidir. Valiler yerel yönetimlerden tarihi ve kültürel mirasın korunması için kaynak ayırmalarını ve harcamalarını talep edebilmelidir. Ayrıca, imar uygulamaları dolayısıyla tarihi ve kültürel mirası hedef alan etkinlikleri Valilerin durdurma yetkisi olmalıdır.

Yerel yönetimlere bırakılan hizmetlerde ölçek sorunu göz önüne alınmamıştır. Bilindiği gibi bir hizmetin yerel olup olmadığını gösteren bir kaç ölçüt bulunmaktadır. Bu ölçütleri şöyle sıralayabiliriz: Ortak İhtiyaç, Yerellik ve Ölçek. Bu ölçütleri gösteren ünlü örnekler konunun daha kolay anlaşılmasına yardım edebilir. Örneğin çocuk parkı,kent müzesi,kent tiyatrosu veya kütüphanesi yerel hizmet olarak kabul edilir. Ancak ormanlar, barajlar, eğitimde müfredat programı gibi hizmetler yerel hizmet değildir. Hatta tarihi ve kültürel mirasın korunması bazen ulusal değil uluslararası bir nitelik gösterir. UNESCO Koruma Listelerine giren eserler gibi, ya da Efes, Truva gibi antik özellikteki kalıntılar.

Yerel yönetimlere görev,yetki ve sorumluluk devrederken bu ölçütlere zaman zaman uyulmadığı gözlenmektedir. Bu konu Tasarı'nın Dördüncü Kısmında ayrıntılarıyla gösterilmektedir. II Sayılı Cetvelde taşra örgütü bulunmayan bakanlıklar sayılırken Kültür ve Çevre ve Orman Bakanlıkları da bu listede yer almaktadır.

Ormanlar,çevre,su kaynakları,tarihi ve kültürel mirasın korunması gibi alanlarda bir yandan ilgili bakanlıkların taşra örgütlerini kaldırırken, öte yandan da Tasarı'nın 6. Maddesinin e fıkrasında ölçekten söz edilerek taşrada yeni oluşumlara gidilebilmesi bir çelişkidir.

3. Kaynak Dağılımı
Kamu Yönetimi Reformunun en önemli konusu kaynak paylaşımıdır. Türkiye'de kamu yönetimi reformu konusu ortaya çıkalı beri üzerinde en az konuşulan mali kaynak paylaşımı sorunudur. Oysa ki, kaynak paylaşımı belki de bu reform girişiminin başlamadan bitmesine de neden olabilir. Böyle bir kaynak paylaşımı için makro ekonomik dengeler ne derece elverişlidir? Bu sorunun yanıtı bilinmemektedir.

Kaynak paylaşımının makro ekonomik denge hesaplarına takılmayacağını düşünsek bile, kaynak paylaşımı nasıl ve hangi ölçütlerle yapılacak sorusu karşımızda durmaktadır. Tasarı bu soruyu adeta bir kaç cümle ile geçiştirmektedir. Ancak kaynak dağılımının usul ve esaslarının yasa ile düzenleneceğinin belirtilmesi doğru bir yaklaşımdır.

Kaynak dağılımına ilişkin mevcut yasa ve düzenlemeler tek bir ölçüte dayanmaktadır: Nüfus. Bunun ortaya çıkardığı sorunlar bilinmektedir. Kaynak dağılımından daha çok pay almayı amaçlayan belediyeler Nüfus Sayımını bile geçersiz kılacak girişimlerde bulunmaktadır. Bu nedenle Reform çalışmalarına paralel olarak kaynak dağılımının ölçütlerinin şimdiden belirlenmesi gerekmektedir.

Bu Tasarı'nın aynen yasalaşması halinde kaynak dağılımının nasıl olacağına ilişkin olarak yapılan çalışmalarda kamu kaynaklarının büyük bir bölümünün yerel yönetimlerce harcanacağı sonucu çıkmaktadır. Bugün kabaca ulusal kamu gelirinin % 16'sını kullanan yerel yönetimlerin bu payı, Tasarı'nın yasalaşması halinde % 40 a çıkacaktır .Bu kaynağın il özel idareleriyle belediyeler arasında olduğu kadar, kamu kaynaklarının iller ve belediyeler itibarıyla dağıtımı büyük sorunlar yaratacaktır.

Bölgeler arası dengesizliğin azaltılması,sektörler arası dengenin sağlanması için ölçütler geliştirilmesi gerekmektedir. Bu konu Avrupa Birliğine yeni katılan üyelerde de büyük sorunlar yaratmıştır. Bu sorunu çözmek için adı geçen ülkelerde hizmetlerin bölüşümü ile birlikte kaynakların dağılımı konusunu da gündeme getirerek dağıtım işi için çok sayıda ölçüt geliştirmişlerdir. Kaynakların merkezle yerel yönetimler arasında dağıtımı konusunda İngiltere'de 100 e yakın ölçüt varken bu ölçütlerin sayısı Polonya'da 18,Macaristan'da 36 dır. Bu örnekler de göstermektedir ki,mali kaynakların dağılımı karmaşık ve çözümü zor bir iştir.

Mali kaynak dağılımına ilişkin 10 Maddede, yerel yönetimlere yeterli kaynak sağlanacağından söz edilmektedir. Buna benzer bir hüküm Anayasa'da da yer almaktadır. Ancak bugüne değin bu sorun çözülebilmiş değildir. Mali kaynak dağılımı konusundaki başlıca güçlük,yerel yönetimlerin öz kaynaklarını geliştirilip geliştirilemeyeceği hususunda yatmaktadır.

Günümüzde yerel yönetimler kendilerine bırakılan öz gelirleri toplama konusunda isteksiz ve beceriksizdir. Özellikle az nüfuslu belediyeler öz kaynaklardan yoksundur. Yerel yönetimlerin mali bakımdan büyük ölçüde merkezi yönetim tarafından toplanıp dağıtılan kaynaklara bağlı olması, yerel yönetimlerde kapasite geliştirmeye engel olmaktadır.

Kentlerde yaşayanların giderlere doğrudan katılmaması, belediyelerde katılımı,hesap sormayı engellemektedir. Bu nedenle belediyelerde etkin demokratik denetim de sağlanamamaktadır. Bu durum daha geniş görevlerle donatılmış yerel yönetimlerde bu Tasarı'nın yasalaşmasından sonra büyük sorunlara yol açabilir. Belki de tüm sis temin çökmesine neden olabilir.

Tasarı bu haliyle, yerel yönetimleri merkezi yönetimden kaynak sağlamaya doğru itecektir. Madde 10, bu beklentiyi meşrulaştırmaktadır. Yerel yönetimlerin sorumlulukları arasında öz kaynakların geliştirilmesi bir yükümlülük olarak sayılmalıdır. Bu açıdan yerel vergi koyma, hiç değilse vergilere munzam kesir ekleme yetkisi düşünülmelidir. Anayasa değişiklikleri arasına bu husus da eklenmelidir.

Bu Tasarı'ya mali yönetime ilişkin düzenlemeler de eklenmelidir. Yerel yönetimlerin öz kaynaklarını toplama ve geliştirmelerini sağlama için Yerel Yönetim sistemi içine bağımsız bir gelir yönetimi konması eklenmelidir. Böylece belediyelerde var olan öz kaynakları geliştirmeme eğilimi de kırılabilir.

IV. Kontrol ve Denetim
1. Öngörülen Yeni Düzenlemeler
A. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Öngörülen Kontrol ve Denetim

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYMK) ile bütçe için uygulanmakta olan iç kontrol sistemi modern mali yönetim sisteminin gerekleri dikkate alınarak yeniden tanımlanmış ve kapsam genel devleti kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Mevcut 1050 sayılı kanun esas olarak konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların mali işlemlerini düzenlerken yeni tasarı konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların merkezi idare başlığı altında yeniden sınıflandırması yanında sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler başta olmak üzere KİT'ler ve mali kurumlar hariç olmak üzere diğer devlet kurumlarını da kapsamı içine almıştır.

İç Kontrol tasarıda mali yönetim, harcama öncesi kontrol ve iç denetim olmak üzere üç unsurdan oluşmak üzere ele alınmıştır. Bu çerçevede iç kontrol, kamu idarelerinin mali işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için uygulanan faaliyetler bütünü olarak tasarıda tanımlanmıştır.

Mali kontrol sistemi kamu idaresinin içinde yapılan harcama öncesi kontrol ve iç denetim olmak iki başlık altında düzenlenmektedir. Buna göre harcama öncesi iç kontrol bir süreç olarak ele alınırken iç denetim ise harcama sonrası yapılan denetim faaliyeti şeklinde tanımlanmaktadır.

Harcama öncesi kontrol görevinin, kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde mali kontrol yetkilisi tarafından yürütüleceği tasarıda öngörülmektedir. Mali kontrol yetkilisi mali yönetim sistemimizde bu tasarıyla ilk defa gelmektedir. Tasarı ile getirilen kontrol yetkilisi, ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından alınacak benzeri mali kararların kontrolü de dahil olmak üzere geniş bir alandan sorumlu olmaktadır. Ama daha önemlisi mali, kontrol yetkilisinin kontrolü bir vize işlemi niteliğinde olduğundan sorumluluğun harcama yetkilisi tarafından üstlenildiği durumlar saklı olmak kaydıyla mali kontrol yetkilisinin vize etmediği bir mali işlem yerine getirilmemektedir.

Üst yönetici mali kontrol yetkilisinin atanmasından ve görevden alınmasından sorumludur. Belediyelerde görevden almada belediye meclisinin uygun görüşünün alınması esastır. Üst yönetici ise kurumun en yüksek memuru olarak tanımlanmaktadır. İllerde vali belediyelerde ise belediye başkanı üst yönetici olmaktadır.

Bütçe hazırlanması ve uygulanması dahil mali hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla mali hizmetler birimi ve gelirlerin tahsil edilmesi ve giderlerin yapılması amacıyla da muhasebe hizmetleri birimi bu tasarıyla mali yönetim ve kontrolü tamamlayan birimler olarak getirilmektedir.

Harcama gerçekleştikten sonra harcamaya konu olan mali işlemlerin denetimini iç denetçiler yapmaktadır. İç denetçiler yeni sistemde kurumun üst yöneticisi tarafından İç Denetim Koordinasyon Kurulunun koordinatörlüğünde eğitime tabi tutulup sertifika almaya hak kazanmış adaylar arasından atanırlar. Tasarı ile getirilen İç Denetim Koordinasyon Kurulu iç denetim mesleğinin gelişmesi ve etkin çalışmasına yönelik önemli görev ve sorumluluklar üstlenmektedir.

Özet olarak kurumun üst düzey yöneticisi veya yetki devrettiği kişi olan harcama yetkilisi, harcama yetkilisinin talimatı ile işlemi yapan gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi arasında gerçekleşen mali işlemler mali kontrol yetkilisinin harcama öncesi kontrol ve vizesine tabi olmaktadır. Bu mali işlemlerin denetimini ise yine kurumun üst düzey yönetici tarafından atanan iç denetçiler harcama sonrasında yapmaktadırlar.

Mali kontrol yetkilisinin sürecin her aşamasında olması eğer sınırları açık bir şekilde Bakanlar Kurulu kararı ile çıkarılacak yönetmelikle çizilmezse mali sorumluluğun harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri ve kimi durumda muhasebe yetkilisi arasında dağılmasına yol açacaktır. Bu durumda ise sorumluluğun esas olarak kimin üzerinde olduğunu tespit etmek her zaman mümkün olmayacaktır.

Dış denetim ise harcama sonrasında genel idare kapsamındaki kuruluşların mali işlemlerinin Sayıştay tarafından TBMM adına yapılacak denetim, inceleme ve raporlama faaliyeti olarak tasarıda belirlenmiştir.

B. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Çerçevesinde Öngörülen Denetim
Kamu Yönetimi Temel Kanununda (KYTK) denetim ayrı kısımda düzenlenmiştir. Taslak kamu kurum ve kuruluşlarında denetimi iç denetim elemanlarınca yapılacak iç ve Sayıştay tarafından yapılacak dış denetim olmak üzere ikiye ayırmıştır. Taslak iç ve dış denetimin hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimi olmak üzere üç başlık altında yapılmasını öngörmüştür. Buna göre:
? Hukuka uygunluk ile idarenin eylem ve işlemlerinin ilgili kanun, tüzük ve yönetmelik başta olmak üzere mevzuata uygunluğunun,
? Mali denetim ile esas olarak gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun
? Performans denetimi ile ise yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların planlaması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkinliğin denetlenmesi amaçlanmaktadır.

Taslakta yer alan bir hüküm ile dış denetim birimi olan Sayıştay'ın bölge düzeyinde taşra birimi kurabilmesinin yolu da açılmıştır.

Ayrıca, KYTK taslağının 42 inci maddesi ile sisteme ilk defa halk denetçisi kavramı ve uygulaması getirilmektedir. Buna göre her ilde mahalli idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile idareler tarafından kurulan birlik ve işletmelerin, gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunu değerlendirmek, aralarındaki anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere il genel meclisi tarafından beş yıllık süre için halk denetçisi seçilecektir. Halk denetçisinin temel denetim görevi bu çerçevede mahalli idareler üzerinde bir hukuki değerlendirme yapmak olarak belirlenmiştir. Ancak, taslakta getirilen halk denetçisi smüessesesinin genel idare hukuku sistemimiz dikkate alındığında iyi düzenlenmediği kanaatına varılmıştır. Halk denetçisinin siyasi kişilerin etkisi altındaki İl Genel Meclisi'nce seçilecek olması bir çok yerde yanlış kişilerin seçilmesine neden olma riskini taşımaktadır. Bu da aslında saygın bir kişi olması gereken halk denetçisi kavramını zedeleyebilecek ve birkaç yanlış iş yapan denetçi nedeniyle bu kurumun kaldırılmasını bile gündeme getirebilecektir. Bu nedenle, henüz hiç denenmemiş ve hukuk sistemimize yabancı olan bu müessesenin öncelikle pilot bölgelerde uygulanması konusunun düşünülmesi faydalı olacaktır.

2. Yerel Yönetimlerde Kontrol ve Denetim Bağlamında Öngörülen Tasarıların Uygulamasının Değerlendirilmesi
KMYMK tasarısında öngörülen iç kontrol ve dış denetim sistemi uygulamaya yönelik bir iki ufak farklılık dışında başta belediyeler ve il özel idareleri olmak üzere mahalli idareler içinde aynen geçerli olmaktadır.

Bu çerçevede, iç mali kontrol sisteminde öngörülen iç mali kontrol süreci mali kontrol yetkilisi ile birlikte mahalli idarelerde de uygulamaya konulacaktır. Yine iç kontrol sürecinin harcama sonrası denetimini tanımlayan iç denetim ve iç denetçilerde tıpkı bütçe kapsamındaki kuruluşlar gibi mahalli idareler için de uygulanacaktır.

Buna göre, il özel idarelerinde üst yönetici vali olurken, belediyelerde üst yönetici belediye başkanı olmaktadır. Üst yöneticilerin iç kontrol sürecinin gerektirdiği sorumluluğu, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, mali kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla gerçekleştireceği öngörülmüştür. Taslağın harcama yetkilisini düzenleyen ilgili maddesinde aynı zamanda harcama yetkilisi olan üst yöneticilerin harcama yetkilisi görevini devredebileceği öngörülmüştür. Vali ve belediye başkanları harcama yetkilisi görevlerini usul ve esaslarını Maliye Bakanlığının belirleyeceği çerçevede bu yetkilerini devredebileceklerdir.

Mali kontrol yetkilisi hem il özel idarelerinde hem de belediyelerde olacaktır. Mali kontrol yetkilisi olabilmek için gerekli olan şartları taşıyan kişiler il özel idarelerinde vali belediyelerde ise belediye başkanı tarafından atanabilecektir.

İç kontrol sürecinin harcama sonrası kontrolün tamamlayıcı unsuru olan iç denetim ve iç denetçilerde mahalli idarelerde görev yapmaya başlayacaklardır. KMYMK tasarısında yer alan şartları taşıyan ve İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından koordine edilen eğitim programını bitirip sertifika alan adaylar arasından il özel idarelerinde vali belediyelerde ise belediye başkanı tarafından iç denetçi ataması yapılacaktır.

Bununla birlikte, kurul işlem hacimleri dikkate alınmak suretiyle ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına dair karar verme yetkisine sahiptir. Dolayısıyla küçük belediyeler için iç denetçi atanmasına gerek görülmediği durumlarda kurul bu yetkisini kullanarak iç denetçi bulunma zorunluluğunu bir anlamda kaldıracaktır. İç denetçiler denetimim yanında belli bir mesleki bilgiye sahip olmaları çerçevesinde harcama sonrası kontrol yanında, nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek, kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak gibi yeni görevlerde üstleneceklerdir.

İç denetim biriminin getirilmesi çerçevesinde başta büyük şehir belediyeleri olmak üzere bazı büyük belediyelerde olan teftiş kurullarının mali inceleme, kontrol ve denetim yetkileri bu yeni kuruma devredilmektedir.

İl özel idarelerinde ve belediyelerde bugünkü yapıda bu adlarla olmayan mali hizmetler birimi ve muhasebe birimleri kurulacaktır. Stratejik plan ve performans programlarının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi gibi bazı yeni, görevler mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilecektir.

Dış denetim açısından hem il özel idareleri hem de belediyeler Sayıştay'ın denetim kapsamı içine alınmaktadır. Sayıştay'ın bu denetimi etkin sürdürebilmesi için KYTK taslağı ile Sayıştay'ın teşkilat yapısı içinde özel ihtisas daireleri kurulabileceği gibi bölge düzeyinde taşra birimleri kurabileceği de öngörülmektedir. Denetim kapsamı hem yeni kamu kurumlarının girmesiyle artırılan hem de mahalli idareler için mevcut duruma göre daha etkin bir denetim yapması öngörülen Sayıştay'ın genel olarak bu yeni görev ve yetkileri paralelinde ciddi bir yapılanmaya gitmesi gerekmektedir. Hali hazırda sürdürülen işlem bazlı uygunluk denetiminden sistem ve performans bazlı denetime geçiş konusunda Sayıştayın bir kaynak ve strateji planının bulunup bulunmadığı bulunuyor ise hangi aşamada olduğu bilinmemektedir. Bu konuda herhangi bir gelişme sağlanamaması halinde Sayıştayca yapılacak dış denetimin bugünkü yapıdan farklı bir sonuç yaratması mümkün görülmemektedir. Bu anlamda Sayıştayın yapısal zayıflıklarını giderecek düzenlemelerin süratle yapılması gerekmektedir.

KMYMK tasarısının uygulamada karşılaşacağı bir çok problem mahalli idareler içinde geçerli olacaktır. Özellikle iç kontrol sistemi için bu tespit çok daha geçerli olacaktır. Mali kontrol yetkilisinin harcama öncesi kontrol görevleri tasarıda çok geniş tanımlanmıştır. Halbuki uluslar arası uygulamalar ve son dönem araştırmalar harcama öncesi kontrolün artırılması ile yolsuzluk ve etkinlik artışı arasında anlamlı bir ilişkinin olmadığını bize göstermiştir. Avrupa Birliği ülkelerinde harcama öncesi vize uygulamasından Fransa gibi bazı temel projeler ve kamuya önemli yüklenmeler getiren harcama kararları için ön kontrol getiren diğer ülkelerde hemen hemen vazgeçilmiştir. Fransa bile son 15-20 yılda bu anlamda önemli bir mesafe almıştır. Mali kontrol yetkilisi uygulaması sorumluluğun dağılması bir anlamda sulanması riskini taşımaktadır. Belediyeler için kamu kurumlarından farklı bir diğer anlamı da üst yöneticinin memur değil seçilmiş siyasi kişi olmasıdır. Dolayısı ile belediye başkanına veya yetki devrettiği kişiyle mali kontrol yetkilisi arasında diğer kurumlardan farklı bir sorumluluk ilişkisi tanımlanmaktadır. Diğer kurumlarda üst yönetici veya yetki devrettiği harcama yetkilileri atanmış kişilerken mahalli idarelerde bu seçilmiş kişiler olmaktadır. Belediyelerde mali kontrol yetkilisi çerçevesi önceden belirlenmemiş bir şekilde siyasi nitelikli kararlara müdahale etme sorumluluğu ile karşı karşıya kalacaktır. Tabii belediye başkanı tarafından atanan mali kontrol yetkilisinin ne düzeyde bağımsız çalışacağı ayrı bir soru olmaktadır. Bu risk her yönetim için kaçınılmazdır ama mali kontrol yetkilisinin çalışma koşulları ile ilgili alt yapının tasarıda yetersizliği bu riski artırmaktadır.

Belediyelerde mali kontrol yetkilisi için getirilen farklı bir düzenleme de görevden almanın meclisinin uygun görüşü ne bağlı kılınmasıdır. Diğer kuruluşlarda olduğu gibi sadece üst yöneticinin kararı yeterli olmamaktadır. Bu belediyelerde görev alacak mali kontrol yetkilisi açısından ilave bir güvence anlamını taşımaktadır.

İç denetim ise tasarının öngördüğü çerçevede mahalli idarelerde uygulandığında özellikle belediyeler açsından kendisinde beklenen etkinliği sağlayacaktır diye düşünülmektedir. Özellikle mevcut yapıda belediyelerdeki kurumsal kapasite yetersizliği düşünüldüğünde belli nitelikteki insanların iç denetçi olarak atanması ve onların denetimlerini İç Denetim Koordinasyon kurulunun belirlediği ilke ve standartlarda yerine getirmesi belediyelerde iç denetimin kalitesini dolayısı ile iç kontrolün etkinliğinin artmasına yol açacaktır.

İlçelerde ve beldelerde iç denetçi atanmasını kurul belirleyecek olmasına rağmen ilçenin bulunduğu ilde mevcut olan iç denetim birimlerinde en azından teknik destek olarak yararlanılması konusunda düzenlemeler yapılmalıdır. Bir öneri olarak iç denetçi olmayan belediyelerde il belediyesinin denetçilerine iç denetçi yerine geçecek görevlilerin düzenli eğitimi sorumluluğu verilmelidir. Beldelerde iç denetçi olması bir fantezi olarak görülmektedir.

Denetimle ilgili olarak KYTK taslağının temel eksikliği teftiş diye de tanımladığımız ön soruşturmanın kimin tarafından yerine getirileceğinin açık olarak belirlenmemiş olmasıdır. Bu ise taslağın yeni getirdiği ve genel olarak ifade edilen merkez teşkilatı tanımı ile birleştiğinde teftiş kurullarının veya teftiş faaliyetinin kalktığı şeklinde yorumlanmaktadır. Taslak bu anlamda kötü kaleme alınmış olması nedeniyle her türlü spekülasyona açık bir yapıya zemin hazırlamaktadır. KMYMK tasarısı ile getirilen yeni dar anlamında teftiş faaliyetinin kalkmadığı görülmektedir. Yapılan teftiş kurullarının mali kontrol ve denetim yetkilerinin alınıp iç denetçilere verilmesidir.

Kutu 7: Teftiş Kurulları Kalkıyor mu ? Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısındaki denetim ile ilgili bazı hükümler teftiş kurullarının lağvedileceği şeklinde bir hava doğurmuş ve bu anlamda kamu yönetiminde önemli bir yeri olan teftiş kurullarının tepkisi ile karşılaşılmıştır. Esasında denetim sistemine getirilmesi planlanan yeni yaklaşım ile ilgili olarak tasarıda yeralan ifadeler asıl düzenlemenin yapıldığı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunundaki hükümlerin yetersiz bir biçimde kaleme alınmış halini yansıtmaktadır. Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu (KMYKK) esas olarak modern mali yönetimin gereği olan iç kontrol, iç denetim ve dış denetim kavramlarını ve bunlara ilişkin düzenlemeleri getirmekle beraber teftiş kurullarına nasıl bir fonksiyon biçildiğine fazla bir açıklık getirmemekte aynı muğlaklık KYTK tasarısında da devam ettirilmektedir. Hatta KYTK tasarısından Bakanlık merkez teşkilatları sayılırken teftiş kurullarından bahsedilmemesi bu muğlaklığı daha da arttırmaktadır. Ancak KMYKK tasarısının geçici 8inci maddesi mevcut teftiş kurullarının elemanlarının iç denetçi olabileceğine ilişkin hükümler getirirken , iç denetçi olarak atanan teftiş ve benzeri kurul elemanlarının kariyerlerine veya durumlarına uygun görevlere istekleri halinde tekrar geri atanabileceklerine dair de hükümler getirmekte ve böylece mevcut teftiş kurullarının fonksiyonlarının devam edeceğine dair bir izlenim yaratmış olmaktadır. Öte yandan yine KMYKK tasarısının 75 inci maddesindeki ? Maliye Bakanlığının yetkili denetim elemanlarınca ? bir kuruluşta yetersizliği tesbit edilmiş olan harcamakontrol sistemine Maliye Bakanlığınca el konulmasını düzenleyen ifadeler de Maliye Bakanlığı denetim birimlerinin fonksiyonlarının devam edeceği şeklinde anlaşılmaya müsait bulunmaktadır. KMYKK tasarısının iç denetçinin görevlerini düzenleyen 64 üncü maddesindeki ?denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlanıldığında durumu ilgili idarenin en üst amirine bildirme? ifadesinin bu soruşturmayı kimin yapacağına dair bir açıklık içermemekle beraber doğal olarak bir teftiş kurulu fonksiyonuna ihtiyaç duyulduğunu çağrıştırması ? teftiş kurullarının hakikaten kaldırılıp kaldırılmadığı? sorusunun sorulmasına yol açmaktadır.

Demokratik Denetim
Kamu yönetiminde denetimden söz edildiği zaman çoğunlukla hiyerarşik ve bürokratik bir hesap sorma anlaşılır. Bu denetim biçimine yukarıda değinilmiştir. Bu tür denetim genel olarak merkezi yönetim için geçerlidir.Konu yerel yönetimlere geldiği zaman demokratik denetim de devreye girmektedir.

Tasarı, Kamu Yönetimde Denetim başlığı altında yerel yönetimler için yep yeni bir denetim biçimini gündeme getirmektedir: Yerel Yönetimler Halk denetçisi. Halk denetçisi, bu Tasarı ile ilk kez Türk kamu yönetimi sistemine girmekktedir. Son yıllarda söz edilen ancak daha önceki iktidarlar tarafından bir türlü gündeme getirilemeyen Halk Denetçisi ( Ombudsman) sisteminin yerel yönetimler için kurulması yararlı bir girişimdir.

Bu sistemin özellikle belediyeler için yararlı olması beklenebilir. 1961 Anayasasında yapılan bir değişiklik sonrası belediye başkanlarının tek dereceli olarak doğrudan halk tarafından seçilmesi ve buna karşılık belediye meclislerinin Başkanlık sisteminin gerektirdiği ?Denetim ve Dengeleme? yetkileri ile donatılmamış olması sonucu ortaya çok güçlü bir belediye başkanı çıkarılmıştır.

Halk,sade yurttaş kendi sorunları için belediye başkanlarına ve belediyeye sorunlarını yansıtamamaktadır. Halk Denetçisi,mevcut sistemin bu zafiyetini bir ölçüde giderecektir. Halk Denetçisi ile ortaya çıkacak yeni durumla ilgili olarak şimdiden kestirimlerde bulunmak zordur. Ancak bu sistemin uygulandığı ülkelerde olumlu sonuçlar alındığı bilinmektedir.

Kutu 8: Belediyelerde Neden Demokratik Denetim Yapılamıyor? Ülkemizde liberal Anayasa olarak kabul edilen 1961 Anayasası klasik demokrasinin kurumlarını oluşturarak Türkiye'nin demokratikleşmesi yönünde olumlu adımların atılmasını sağlamıştır. Ancak 1961 Anayasası belediyeler açısından beklenenin tersine bir uygulamanın yerleşmesine neden olmuştur. Bu Anayasa'ya göre yerel yönetimlerin karar organların seçimle gelme zorunluluğu belediyelerde ?Modern Derebeyi? yaratmıştır. 1930 Tarihli 1580 Sayılı Belediye Yasası,gerek organların oluşması, gerekse belediye sınırları içinde yaşayan bireylere sağladığı haklar açısından demokratik bir belediye sistemi yaratmıştır. Bu Yasaya göre, belediye başkanı Belediye Meclisi tarafından seçilmekteydi. Belediye başkanının seçiminde salt çoğunluk yeterli iken, görevine son verilmesinde 2/3 çoğunluk ranmıştır. Böylece belediye yönetiminde istikrar yaratılmak istenmiştir. Bu yöntemle seçilen belediye başkanı,meclisin sesine daha çok kulak vermekteydi. Belediye yönetiminde meclisin bir ağırlığı her olayda kendisini gösteriyordu. 1961 Anayasası ile birlikte,başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi usulüne geçildi. Belediye Kanununda ise başka değişiklik yapılmadığı için meclisin konumu başkana göre geriledi. Başkan,kadiri mutlak hale gelince meclis denetleyen ve karar alan organ olmaktan çıktı ve başkanın kararlarını onaylayan bir kuruma düştü. Belediye meclislerinin toplantı süresinin kısalığı ve tartışma yöntemlerinin kısıtlılığı meclislerin rolünü azaltan başka bir nedendir. Adeta meclisten rahatsız olan bir tutumla karşı karşıyayız. Meclisin yazılı soru sorma,araştırma önergesi verme gibi yetkileri bulunmamaktadır. Hatta meclise bağlı komisyonlarda muhalefet temsilcilerinin belli sayı ile katılması bile öngörülmemiştir. Belediye meclislerinin günlük işlerde karar organı olan encümenlerde meclis üyelerinin sayısı,belediyenin atanmış üyelerinden azdır. Dolayısıyla meclisin kendi kabul ettiği kararlarla bütçeyi uygulamada pek az söz hakkı bulunmaktadır. 1984 de belediye sistemine katılan büyükşehirlerde durum daha da kötüdür. Büyükşehirlerde belediye başkanı, meclisin kararlarını veto edebilmekte hatta resen eğiştirebilmektedir.Başkan hakkında verilen gensorunun kabulü için ¾ çoğunluk gereklidir. Büyükşehirlerde encümende seçilmiş üyede bulunmamaktadır. Bu nedenle belediye işleri tam anlamıyla kapalı bir çevrede cereyan etmektedir.Bütçe uygulanmasından iktidar partisi üyeleri bile çoğu kez haberdar olmamaktadır. Büyükşehirlerde meclisin oluşturulması da büyükşehirlerin metropol alanının bütünü için misyon ve vizyon saptamasını engellemektedir. Büyükşehir meclisi ilçe belediye meclislerinden gelen üyelerden meydana gelmektedir. Bu meclis üyeleri öncelikleri kendi seçildikleri ilçenin sorunlarına yoğunlaştığı için küçük çıkarlar ön plana çıkmakta ve metropol için makro kararlar alınamamaktadır. Büyükşehir meclislerindeki üye sayısı (İstanbul,Ankara ve İzmir hariç) çok azdır.Bu nedenle temsilde bir oransızlık söz konusudur. Bunların yanında gerek büyükşehirlerde gerekse öteki belediyelerde belediye başkanı meclisin de başkanıdır. Bu nedenle gündem başkanın istediği gibi oluşmakta, halk temsilcilerinin belediye yönetimindeki rolü çok sınırlı hale gelmektedir. 1580 Sayılı Yasa,1930 da Hemşeri Hukukunu (Madde 13) saptarken belde sakinlerinin belediye yönetimine katılma hakkından söz etmektedir.1930 koşullarına rağmen Yasa günümüzde yeni yeni tartışılan katılım konusunu bir hak olarak tanımıştır. Buna rağmen bu hakkın bugüne kadar işletildiği görülmemiştir. Ne sivil toplum kuruluşları ne de bireylerin böyle bir talebi olmamıştır. Bu da gösteriyor ki,katılım,açıklık,hesap sorma gibi ilkelerin yasalara konması yetmemektedir. Bunu işletecek mekanizmalara da ihtiyaç vardır. Son 40 yıllık uygulama belediyelerde demokratik denetimin olmadığını göstermektedir. Belediyelere tanınan özerklik başkan ve belediye bürokrasisinin yararlandığı bir özerkliğe dönüşmüştür. Bu nedenle kamuoyunda belediyelere ve başkanlarına yönelik geniş bir güvensizlik vardır. Bu konuda TESEV tarafından 2001 tarihinde yaptırılan ?Hanehalkı Gözünden Türkiye'de Yolsuzluk? araştırması, halkın belediye ve başkanlarına güvenmediğini göstermektedir. Bu araştırmaya göre halkın meslek mensuplarının dürüstlüğü konusunda verdiği cevaplar içinde belediye başkanları 10 üzerinden 4.6 not alarak tapu memurlarının önünde yer almaktadır. Bu sonuçlar çok düşündürücüdür. Kamu Yönetimi Tasarısı yerel yönetimlere geniş bir yetki devrini öngörmektedir. Kamu harcamalarının % 40 yakın bir bölümünü harcayacak yerel yönetimlerin yönetsel yapılarının demokratikleştirilmesi en az Tasarı kadar önem taşımaktadır

Sonuç olarak, il özel idarelerinde özellikle belediyelerde öngörülen iç kontrol sisteminin başarılı uygulaması mahalli idarelerin mali işlemlerinde mali disiplinin artırılması ve kaynakların daha etkin kullanılması açılarından genel yönetim kapsamındaki diğer kurumlara nazaran çok daha fazla olumlu sonuçlar ortaya koyacaktır. Unutulmamasıgereken tasarımı yapılan iç kontrol sürecinin uygulamada stratejik bir yönetim çerçevesinde kullanılmasına yönelik çabaların olması ve ilgili mevzuatta gerekli olandeğişikliklerin zamanında yapılmasıdır. Aksi durumda yukarda bahsettiğimiz bazı sakıncalı durumların yaşanması kaçınılmaz olacaktır.